对加快辽阳市土地流转的思考

摘要 对辽阳市农村土地政策落实、规模、形式等流转情况进行阐述和分析，围绕辽阳市现代农业发展目标，提出建立和完善土地流转市场、制订有利于土地流转的政策、发展经济等建议，以为辽阳市加快利用土地流转给予指导。

关键词 农村土地流转；现代农业；辽宁辽阳

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）10-0391-02

农村土地流转即取得土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。在我国现有的国情下，农村土地流转一方面是扩大规模经营、降低生产成本、发展现代农业的必由之路；另一方面也为增加农民收入、促进城镇化发展起到了推动作用[1]。辽阳市位于辽宁省的中部，近年来随着经济的发展，农村土地流转规模逐渐增加，但与流转率高的地区相比还有很大差距，不能适应辽阳市现代农业和城镇化发展的要求。适时地解决土地流转工作中的实际问题，把土地流转政策落到实处，是维护农民利益、促进辽阳市现代农业健康发展的有力保障。

1 辽阳市土地流转现状

1.1 二轮延包政策得到落实

辽阳市农户总数31万户，其中承包耕地农户数30.2万户，二轮承包总面积13.27万hm2，已签订承包合同的农户有29.9万户，占承包耕地农户数的99%，发放农村土地承包经营权证29.2万份，发放率达到98%。到2011年末，全市农村土地流转总面积1.37万hn2，占二轮承包总面积的10%，涉及农户2万户，占全市承包土地农户总数的7%。

1.2 流转形式多样，流转收益不断提高

到2011年末，全市农村土地流转形式包括转包、转让、互换、出租、入股等，其中以转包和出租为主，分别占流转总面积的60%和13%。近年来，随着土地流转进程的加快和需求的增加，加上国家取消农业税、实行粮食综合补贴等一系列支农惠农政策和物价上涨等因素的影响，土地流转价格不同程度地提高，由前些年的1 500~3 000元/hm2，提升到4 500~7 500元/hm2，种植蔬菜瓜果的达9 000~12 000元/hm2。而土地的流入方通过调整种植结构，发展设施农业、高效农业，使土地的产出率成倍甚至数十倍的增加[2]。如发展设施农业，大棚蔬菜的平均效益都在12万元/hm2以上。

1.3 流转对象趋于多元化，流转模式不断创新

通过土地流转实施规模经营的市场主体由最初的种养大户，发展到家庭农场、农业龙头企业、现代农业园区、农民专业合作社等多主体参与的新局面。其中，各类农民专业合作社共流转土地1 533.3 hm2，占全市流转总面积的11%，成为除农户之外的第二大流转主体。流转模式由原来单一的使用权转移向双方深层次合作转变。如大河南镇孟胡屯村农民以土地承包经营权入股组建农民专业合作社，采取 “保底流转、盈余分红”的运作方式，实施股份制经营，使合作社与入股农户之间成为利益共享、风险共担的共同体，创新了土地流转模式[3]。

1.4 建立较为完善的流转市场服务体系

各乡镇普遍建立土地流转服务中心，为流转双方提供信息、价格评估、合同签订指导、合同鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等服务。其中，黄泥洼镇、古城街道等6个乡镇成为全省农村土地流转市场建设试点单位。

2 辽阳市农村土地流转存在的问题

2.1 流转规模与现代农业发展的要求不相适应

传统的土地经营方式是分散经营，而现代农业要求规模化经营、产业化发展，可见传统的经营模式已经不适应现代农业发展的需要。现代农业发展要求有大面积的土地，而目前辽阳市流转面积仅占耕地总面积10%，流转规模较小。

2.2 土地流转不够规范

一是农民之间以口头约定、不签流转合同的居多。有书面流转合同的，也没有签订省农委统一制定的土地流转合同标准文本，不同程度地存在概念不清、条款过于简单或过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满后处理办法不明确等问题。有的不经发包方同意，私自转让承包地，致使流转行为不受法律保护[4]；二是一些地区仍然习惯于靠简单的行政手段，强行推动当地土地承包经营权流转，侵害承包方的流转权利；三是土地流转价格缺乏科学的评估机制。如流转价格不变的期限过长，不能随着市场价格进行相应的调整，影响流转行为的公平性[5-6]。

2.3 地区之间不平衡

由于各地区的经济发展程度不平衡，因而土地流转状况也有些差异。从流转面积占耕地总面积的比例来看，有的乡镇接近10%，有的地区还不足1%。从流转面积来看，有的乡镇达到几千亩甚至近万亩，有的仅有几百亩。

2.4 各地区的土地流转意见不统一

在土地流转过程中经常会出现这样的情况：要上农业产业项目，需要流转一定规模的土地，而恰恰该区域内少数农户不同意，虽然镇村干部多次做工作，但仍然解决不了问题，致使项目难以落实。

3 原因分析

3.1 思想认识不到位

一些基层组织和干部群众没有认识到农村土地流转的重要性和必要性，没有用发展、联系的眼光对待土地承包经营和现代农业，要适度规模经营，有的甚至不引导、不重视、不参与、不支持土地承包经营权流转工作。作为农村基本经营制度的组成部分，土地承包经营权流转问题得不到解决，会阻碍现代农业的发展进程。

3.2 管理与服务不到位

政府是公共服务的提供者，也是市场的监管者。目前，农村土地承包经营权流转中存在众多问题，与基层政府的管理与服务不到位有一定关系。一是尽管辽阳市连续3年搞专项治理，市政府要求各地将土地承包经营权落实到位，但还有部分农户的土地承包经营权证没有发放到位[7]。二是尽管市政府就土地承包经营权流转工作专门发文件，还制定了流转合同标准文本，但规范流转工作仍不到位，致使广大基层干部群众对流转的意义认识不清、管理不规范导致的纠纷不断等。

3.3 思想观念更新不够

一是农民的保守意识浓。土地是农民赖以生存发展的物质基础，农民非常重视拥有土地的承包经营权。很多在其他产业就业的农民要求代耕，也不愿将土地交给别人经营。二是农民的嫉富心理重。部分农民对别人在自己土地上经营获得较高的收益心理上难以平衡，行动上也不会给予支持，即使是流转收益超过自己经营土地的收益，也不愿将土地转让给种养大户去经营[8]。三是法律知识少。农民对农村土地承包及流转等相关法律的精神实质了解不透彻，不肯轻易将土地经营权进行流转，怕一旦流转就很难再收回经营权。

3.4 农村劳动力转移还不稳定

农村劳动力在向第二、三产业转移过程中面临诸多体制性、政策。如在就业机会上，与城市劳动力相比，农村劳动力会受到更多的限制；在社会保障和劳保福利方面，由于缺乏相应的政策和法律保护及有效监督，使农民工在社会保障和劳保福利方面不仅大大低于城市职工，而且没有保障，造成农村劳动力的转移不稳定[9]。往往经济环境好的时候会有大批农村劳动力涌进城市，而经济环境差时又会造成大批农村劳动力返乡，回乡务农种地成为农民工的最后保障，这种转移的不稳定性也制约了农村土地流转。

3.5 缺乏市场主体

农村土地流转必然走规模化经营的道路，而规模化经营就必须要有类似于企业法人这样的市场主体。辽阳市虽然在土地流转过程中培育一批以种养殖大户、农业龙头企业、农民专业合作社等为代表的规模经营主体，但总体来看，数量还较少，带动能力还不是很强，作用发挥还有限，成为制约农村土地流转又一重要因素[10]。

4 加快辽阳市土地流转的建议

4.1 促进农民，转变观念，树立市场意识与经营意识

对于在其他方面已经发展很好，并且在事实上已经不依靠经营承包地来维持生活，但出于对土地的特殊情感或其他考虑不愿将承包地转移出去的农户，要积极地引导他们树立利润与效益观念。在不违反国家相关规定的情况下，通过土地流转实现在承包地上的利润最大化。

4.2 进一步积极推动农民创业和转移就业

一是放宽政策，提供优惠，搞好服务，鼓励农民自主创业，支持农民工返乡创业。二是加大农村劳动力转移培训力度，做好农民转移就业公共服务，促进农民向城镇和非农产业有序转移，提高农民工资性收入水平。三是加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面。

4.3 进一步逐步完善农村社会保障机制

一是按照统筹城乡发展，健全农村社会保障体系，包括新型农村社会养老保险制度、最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度等。二是做好被征地农民社会保障，做到先保后征，妥善解决其就业、住房、养老等问题。

4.4 进一步大力发展规模经营主体

一是大力招商引资，引进农业龙头企业，带动发展优势特色农产品基地。二是积极发展农民专业合作社，进一步完善体制机制，充分发挥经营、服务功能。三是大力培育发展专业大户、家庭农场。

4.5 进一步加强农村土地流转服务平台建设

健全土地承包经营权流转市场，完善市、县、乡、村4级流转服务平台，发展流转中介服务组织。建立土地流转信息平台，实行信息共享，定期农村土地流转信息，组织供需双方见面会，指导流转合同签约，协调联络相关事宜。

4.6 进一步加强流转规范管理

一是将土地流转列入各级政府的绩效考核。二是健全各项管理制度，如承包经营权登记制度、流转纠纷调处制度等，使土地流转日常管理工作趋于规范化、制度化。三是实行档案信息化管理。对流转合同资料、档案要做到专人负责、专柜存放。四是规范流转行为，加强流转双方管理，严禁集体或个人干预合理的流转行为，防止以土地流转的名义，发生与民争利的现象。五是建立价格协商制度。将市场机制引入土地承包经营权流转收益分配，在充分发挥市场价格调节作用的同时，建立与土地流转收益相对应的最低保护价制度。加强对流转中农民利益的保护，制订土地承包经营权流转的最低指导价，提倡以实物折价方式确定土地流转价格。

5 参考文献

[1] 乌云.对农村土地承包经营权现状的探讨[J].畜牧与饲料科学，2011（2）：85-87.

[2] 卢明春.辽宁省土地承包经营权流转的影响因素及对策[J].现代农业科技，2010（7）：394，396.

[3] 李忠国.土地流转需要健全的法律制度作保障[J].农村工作通讯，2009（17）：29-30.

[4] 穆瑞丽.农村土地流转中农民权益保障的风险分析与规避对策[J].农村经济与科技，2010（1）：11-13.

[5] 段清伟，张润清，曹文文.河北省农村土地承包经营权流转的影响分析[J].畜牧与饲料科学，2009（9）：174-176.

[6] 李凤瑞，袁静.河北省农村土地承包经营权流转的特点、障碍与建议[J].领导之友，2009（2）：60-62.

[7] 加快农村土地流转 推进都市农业健康发展[J].长江论坛，2010（3）：92-95.

[8] 陈俊艳，邝山，王振起.我国农村土地承包经营权流转存在的问题及对策[J].畜牧与饲料科学，2010（1）：104-106.

[9] 帅晓林.我国农村承包地流转市场共求机制及其构建方略探析[J].当代经济管理，2011，33（3）：49-53.

[10] 郑小刚，葛京凤，王滢.土地整理中的资源条件和效益分析——以承德县三沟镇土地整理项目区为例[J].石家庄职业技术学院学报，2004，16（6）：6-9.