试论个人所得税法的改革方向

【摘 要】通过对我国现行个人所得税个人申报方式的分析，提出我国应实行以混合税制改革为提前的家庭申报方式。家庭征收能够体现纳税者的税收实际负担能力，保障社会公平。文章针对家庭征收可能面临的困境，提出实行多元计税模式、增加税前扣除项目和建立个人收入监控机制等具体的解决方式。文章还提出在家庭征收过程中实行逐步试点、城市标准等级化和费用扣除浮动制度等实际操作中的建议。

【关键词】家庭征收；个人所得税；税收公平；实际税负能力

一、个税法改革的原因

（一）个人征收存在的问题

在我国财政收入来源中，个人所得税占据了一定比重。它主要是起着调节收入差距，实现社会分配公平的作用。但是，现行的以个人为征收对象的征收模式，使得调节收入分配的功能大打折扣。比方说有张三和李四两个家庭，张三家仅张某一个人工作，他每月收入4800元左右，她的妻子没有工作，长期待业在家。张某有两个孩子，儿子在中国人民大学读本科，女儿在人大附中读高中。张某的父母亲为农村户口，没有养老保险，需要张某赡养，且老父亲还患有高血压。整个家庭的重担都压在张某一个人身上，全部的收入仅有张某每月的4800元工资薪金所得。按照现行个人所得税法，张某仍需缴纳个人所得税39元； 而李四家夫妻双方刚大学毕业，均在事业单位工作，每人月收入3500元，一共月工资薪金收入7000元。李四利用工作之余做一些英文翻译工作，每月能有800元劳务收入；李四的妻子爱好写作，偶尔在报纸上发表一两篇文章，每个月也能有大约700元的稿酬所得。李四双方父母均为北京城市户口，有退休养老金，目前尚无生育孩子的打算。按照现行的个人所得税法，李四家每月收入8500元，平均每人4250元，不用缴纳任何个人所得税。但是张三家共收入4800元，平均每人每月收入800元，却需缴纳39元的个人所得税，这足可以显示现有的个人征收方式的不公平，不能有效实现税收公平和对社会资源的优化配置的目的。著名英国经济学家、诺贝尔经济学奖得主詹姆斯・E・米德在论述选择经济政策的原则时指出，在任何情况下，都应该在全体公民之间相对公平地分配社会的总收入和所创造的财富。”这种模式化的费用扣除标准与纳税人所得收入应当负担的支出没有必然联系，与维持家庭生活的基本支出、子女教育支出以及赡养老人的支出等没有关系。这种扣除方式虽然简单，方便计算，但在公平性上值得商榷。可见，中国的个税征收方式需要改革。

（二）家庭征收的优点

首先，家庭征收更能体现税收公平。通常，衡量是否税收公平，主要依据两项原则，受益原则和负担能力原则。负担能力原则是指根据经济能力或纳税能力来决定纳税人的应纳税额和税负。纳税能力强者多纳税，纳税能力弱者就少纳税。反应纳税人纳税能力的标准主要有收入、支出、财富三种。这三种标准，是收入在不同环节和不同状态的动态表现，具有客观性。也就是说，衡量纳税能力的不仅是收入，还包括支出和财富。所以，以负担能力原则衡量税收公平更具有现实意义。根据我国新颁布的《婚姻法》，婚后财产增值的部分具有夫妻共有性，如果按夫妻个人财产分别征税，则不能体现财产共有性的特点。在中国养老及社会保障制度不完善的国家，老人的赡养，子女的教育都构成现实的家庭负担。每个工作的人都不是单独存在在这个社会中。在税收征管的过程中，不能不考虑这些综合因素。家庭征收模式能够体现把家庭的支出负担考虑在内，更加科学。

其次，家庭征收有助于缩小家庭贫富差距，有助于社会和谐。基尼系数是反应国家贫富差距的重要指标。根据国家统计局数据，2000年我国的基尼系数已经超过国际公认的警戒线0.4。从收入分配公平的角度来看，贫富差距的扩大主要体现在家庭收入水平的差距上，个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上。因此个税法对个人收入调节可以集中到对家庭收入的调节上，这种选择的最重要之处就是可以根据综合能力来征税，可以最大限度得实现税负公平。除此之外，还可以以家庭为单位实现一定的社会政策，如对老年人的减免，对无生活能力的儿童采用增加基本扣除的方法。对有在校学生、支付贷款购房、购买保险、灾区捐赠等项目的家庭都可以采取一定的措施，减免税收或者把这些因素纳入基本扣除项目，通过个人所得税的有关规定实现促进教育发展、保障弱势群体基本居住需要以及鼓励公益事业发展等政策目标。现行个人所得税的纳税主体为个人，计税方式主要从收入角度来设计的，不能对特殊情况采用因素扣除，也就难以实现通过个人所得税调节社会分配，促进公平的目标。家庭征收方式能缩小家庭的贫富差距，弱势群体得到真正的关切，有助于社会的安定和谐。

二、家庭征收的困境分析

（一）界定“家庭”的范围困难

中国目前实行城乡二元的户籍管理制度。城镇人口的收入主要来自于工资、薪金收入，农村基本处在靠天吃饭的阶段，收入主要来源为务农收入。伴随而来的是养老制度的差异。城镇居民一般有基本的社会养老金；而农村只有一小部分人参加新型农村社会养老保险，即使这样，也难以保障老年基本的生活需要。如果纳税主体由个人转换为家庭，则必须要合理界定家庭的范围。我国与西方的核心家庭结构不完全一样，通常西方的核心家庭成员数为三到四人，包括夫妻双方及孩子，一般很少有几代同堂的情况。但中国的情况却有很大差异，中国养老体系尚未覆盖全部人口，且保障水平较低，“养儿防老”的观念根深蒂固。中国的核心家庭出现三代同堂，甚至是四代同堂的状况。在界定“家庭”范围时面临的困境是究竟以婚姻关系作为家庭的基本单位，还是以实际居住或者抚养的人员为家庭基本单位。以婚姻关系为家庭的基本单位，对于有农村无收入老人需要抚养的家庭来说是极大的不公平，个税家庭征收的现实意义也就不存在了。以实际居住或者抚养的人员为家庭基本单位，容易造成一些城镇的年轻人为了减轻税负将老年人或者是农村的其他亲属接到城镇生活，可能会加剧城镇人口的拥挤，老年人的实际生活质量也得不到提高。由于我国现在对于以家庭为单位征个税中“家庭”的范围没有明确的界定，可能因界限模糊而造成这类事件的频繁发生，从而影响以家庭为单位征收个税的预期效果。

首套房贷及利息支出部分的税前扣除。这几年，中国房地产市场的不健康发展致使房价畸高。对于刚踏入社会的年轻人，高房价给他们造成了巨大的负担，尤其在北京等大城市，衣食住行是生活必需，住房贷款的利息应当准许在税前扣除。

医疗保障个人承担部分可以有基本税前扣除额。一个家庭中患有糖尿病、心脏病等需要支付较大医疗费用，其个人承担部分数额较大的，可以每月有基本的扣除项。取得财产收入支付的费用应当扣除。对于取得收入所必须支付的有关费用的扣除主要是为了将纳税人取得收入所消耗的必要费用和支出扣除掉，如财产转让时按照规定支付的有关费用，可采取据实列支的办法进行扣除。此外，一个家庭中抚养的孩子和老人的数量也可以规定不同的扣除额。比如，夫妻双方工作的，一个孩子每月可以有500元的扣除标准，如果是双胞胎则增加至1200元的扣除标准，孩子上幼儿园后还应当有每月200元的教育投资扣除标准。具体的扣除数额应当详细调查，合理确定，力争能体现家庭的实际税收负担能力。

（四）建立有效的个人收入监控机制

增强我国税收征管能力，减少税收稽查的成本，防止税源的流失，一个有效的途径是建立个人收入监控机制。我国可以借鉴美国的税务号码制度来监控个人收入。纳税公民须到政府机关领取纳税身份号码，通过银行账户的全国联网，税务机关可以通过此号码，查询个人的收入、支出信息。我国也可以对个人经济收入实施有效监控，使个人乃至整个家庭的一切收入、支出都直接在此账号下进行。各个地方税务机关实施联网，在实行银行储蓄存款实名制的基础上，进一步增强个人收入的透明度，银行与税务机关实现信息共享，使有多方收入来源的公民的各项收入均处于税务机关的有效监控之下。至于有关人士认为的成本过高，技术难度过大等问题，并不是不能克服的。美国一百年前就已经实现了以家庭为单位的个税制度，二十一世纪的科技高度发达的今天我们没有理由无法克服技术。我国火车票购买实名制和网络实名制等话题在前几年也被广为谈论，成本过高也是推行困难的原因之一。笔者认为，税务机关联网和推行税务号码在前期的投资会比较大，但是这是一劳永逸的工作，一旦建立起来，效果显著。税收稽查人员的减少，国家税源的保障都能带来巨大的社会和经济效益。对比我国已经建立的火车票购买实名制，也可以看到目前购买火车票的方便快捷。推行税务号码制度能够保证税务机关对多元化、隐蔽化的收入进行监控，在严格制度的监控下，促进公民依法自觉纳税，减少透漏税款的行为。同时，这也间接利于全国人口普查以及居民生活水平的摸底调查工作的开展。

四、家庭征收实践中应注意的相关问题

除了以上解决家庭征收困境的建议以外，在实际的实施过程中，也应当针对不同的地区，不同的时间段有不同的征收措施。

（一）先逐步试点，后全国推行

个税从个人征收转变为家庭征收应当是一个逐步推行，逐步完善的过程。许多制度和程序的建立都需要经验的积累，纳税人申报家庭状况也应当给予充足的时间。所以，比较合理的方式是先在全国选择部分地区试点，待时机成熟时再推广至全国。对于家庭构成，采用抽样调查的方式，选取最具代表性的家庭人数构成作为法定构成。对于费用扣除标准则可参照各省市统计局上一年度城镇居民人均消费性支出数据。笔者认为可以分类选择典型城市，如国际化大都市北京，中等城市青岛，小城市嘉兴等分别试点。依据试点中出现的新情况，调整费用扣除标准及数额，增加不同的家庭成分，及时合理的推广至全国。民众在城市试点的过程中可以感受到个税家庭征收的人文关怀，也可以有合理的心理预期，有利于后续工作的开展。

（二）依据城市特点，设立不同标准

在收入水平相同的状况下，在不同城市采用同一免征额和同一费用扣除标准，对纳税人是存在横向的不公平。由于地区物价水平不同，消费支出也不同，如果执行相同的免征额标准，则发达地区的中低工薪收入者的权益无法得到保障，明显是不公平的。在普通城市，一个月八千元的收入已经属于较高收入者了，在北京一个月八千的收入可能过得捉襟见肘。北京的房价比全国普通城市要高出几倍之多；即使是租房，每月的租房成本也占到工薪阶层近三分之一的工资收入。北京的医疗、教育以及养老费用也是普通城市无法比拟的。笔者认为，可以依据收入和消费水平，把全国的城市划为不同等级，北京、上海、广州是第一级城市；南京、杭州、厦门等是第二级城市；青岛、宁波、温州等是第三线城市；嘉兴、衡水等是第四等级城市等第不同等级。不同等级的城市采用不同的法定费用扣除标准和不同起征点。这样既可以兼顾不同的城市的不同特点，也可以兼顾不同家庭的不同状况，实现个税真正反应负担税收的实际能力。

（三）实行费用扣除浮动制度，允许特殊支出申报

随着中国经济的发展，工资以及物价水平是不断变化的，通货膨胀不断提高。费用扣除的标准可以指数化，与工资和物价水平挂钩，实现动态化。这样可以根据不同时期经济状况的发展变化，采用指标体系，合理计算税负能力，以免税收政策迟延于经济环境的变化，给民众生活造成不良影响，也可以保持税收政策的稳定，给民众合理预期。

同时，也应当允许纳税人申报特殊家庭支出的费用扣除，以平衡家庭的实际税收支付能力。首先，可以体现公益事业发展的政策导向。应当允许家庭纳税人申报扣除一定比例的社会公益事业捐款数额，并设立最高扣除限额，比如纳税家庭捐赠贫困山区失学儿童，捐款予以重灾区。其次，可以体现帮助弱势群体的政策导向。应当允许纳税家庭申报扣除遭受自然灾害后发生的损失，比如纳税家庭遭受台风肆虐、洪水袭击以及地灾害等。家庭中如果有成员突发严重疾病，如白血病、心脏手术等，需要支付巨额医疗费，也应当允许申报税前扣除。操作费用扣除时要与相关政策相结合，制定合理的费用扣除政策，才能体现各个家庭状况不同的原则，实现税收公平。在实践中，也应当国家机关各部门的合作，建立联动机制，加强医疗、教育、房贷等的综合监管体系，防止纳税家庭通过特殊申报逃避缴纳个人所得税。

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作者简介：陈舒（1988- ），女，中国人民大学法学院，研究方向：经济法。