铁路运输设施设备更新改造计划管理存在的问题与对策探讨

【摘 要】 文章阐述了铁路局市场主体地位确立后，铁路运输设施设备更新改造计划管理存在的问题及原因，探讨了改进铁路设施设备投资计划管理的对策。

【关键词】 铁路设施设备 更新改造 计划管理 改进

铁路运输设施设备更新改造计划管理是一项预见性强、专业面广、综合协调要求高、对经营管理整体影响较大的固定资产管理工作。近年来，分级管理、分级决策的更新改造计划管理工作取得了较为突出的成绩。但是，随着改革的深入，铁路的外部、内部环境都发生了较大变化。新的管理体制，突出了铁路局的市场主体地位，使地方铁路局成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的铁路运输企业，因此，传统的更新改造计划管理模式亟需改进和完善。

1 存在的主要问题及原因分析

1.1 计划管理的相关制度有待于进一步健全

突出铁路局的市场主体地位，使铁路运输设施设备更新改造资金由过去的上级下拨变为自筹，铁路局更新改造的支配权和话语权变大，如运用不当、监管不力，极易发生只顾自己的小圈子，而对路网整体规划或总公司的要求不积极、不关心，只重工作效果、不重经济效益，甚至出现个别投资不规范、操作不透明等严重问题，存在投资的风险，需要计划管理在制度上的跟进。

1.2 分级管理的沟通工作有待于进一步加强

存在的漏洞：一是对上级制定的发展规划理解不深、不透，盲目遵从，过早投入，造成资金和能力的浪费，直接影响到本系统的投资回报；或者是过晚投入，影响全局的能力形成，造成更大的损失。二是不能从整体上考虑投资完成的项目，不是主动了解有关信息，积极配合上级主管部门予以安排，而是自作主张提前动手，不但影响项目的总体规划，而且可能造成能力不足或过剩，最终造成投资的浪费。三是属于自己管辖范围解决的项目，不从企业长远利益出发，图省事而“等、靠、要”。

1.3 更新改造与成本管理界限有待于进一步明确

目前设施设备更新改造投资与成本预算分属计划和财务两个部门管理。由于两个部门沟通不够，有些项目双方推诿，谁都认为不该自己解决，有些项目不该列支的列支了，管理界限需进一步明确。主要有以下几个项目：一是整修、整治类项目，应结合大修项目解决或在专项维修资金中列支，现多由更新改造资金列支。二是项目开办。此项费用是在新项目投产之前，下拨给站段的用于购置必要的生产生活用品，目前在成本中列支。但对于新建、改扩建项目中初期的正常生产、使用和管理，所必需的办公和生活家具、用具费用；新建、改扩建项目的新建车间，验交后为满足正常运营必须购置的第一套不构成固定资产的设备、仪器、仪表、工卡模具、器具、工作台（框、架、柜）等费用，应在建设项目总投资中列支（其他费/生产准备费）。

管理界限不清晰造成的后果：一是容易导致重复投资，形成管理上的漏洞。二是成本列支更新改造项目，使固定资产原值部分虚假，挤列成本，影响到财务效益核算。

1.4 项目管理不到位，投资控制机制有待于进一步完善

主要表现在：一是不按规定的程序运作，缺乏过程的有效管理和投资控制。立项前，可行性研究报告论证不够，立项后投资缺口较大，“小项目”变成了“大项目”，继续实施将会增加大量投资，不实施解决不了现场实际问题，无形中增加了计划管理的工作量。二是设计阶段不执行可行性研究报告批准的投资和规模，超规模和超投资的做法经常发生。三是施工中组织不当，拖延工期，对工程缺乏有力的监督，对不执行技术规范、工作量不实、擅自扩大范围、以次存好、工程层层转包等现象不能及时发现，直接影响到工程质量和工期，同时加大了项目成本。

2 改进铁路设施设备投资计划管理的对策探讨

2.1 明确职责、捋顺流程，规范计划管理行为

《铁路运输设施设备更新改造计划管理办法》（铁计〔2011〕93号文件），详细地规定了铁路运输设施设备更新改造计划管理的原则、权限、方法和步骤，办法实施后取得了一定的实效。根据目前总公司和铁路局的职能定位，还需做好以下几点：一是分级制定铁路运输设施设备更新改造计划管理办法的实施细则和考核办法，认真落实，严格考核，使计划执行高效有序。

二是在确保投资效益的前提下，制定科学、合理、详细、明确的更新改造发展规划，统筹兼顾，确定严谨的实施步骤和责任单位，做到目标清晰，项目明确，切实起到规划的指导作用。

三是制定信息反馈制度，定期通报、反馈项目的实施进度和需解决的问题，特别是对涉及重要干线、主要枢纽及跨运输企业点线能力配套和技术升级改造等重大项目，为保证项目执行的同步性，避免“卡脖子”工程，更需加强沟通和协调。四是对铁路局自行安排的较大投资项目的实施，要进行有效的监督，确保取得投资实效。

2.2 严格界定投资、投入界限，保证资金使用合规

严格执行有关设施设备更新改造资金使用方向的规定，对既有设备恢复其技术状态进行修理的项目一律全部列入大修或成本费用，处于大修周期范围之内或未完成折旧年限的设备，在不影响整体功能的前提下，原则上不进行更新类投资。在下达更新改造计划和成本预算之前，计划、财务和主管业务部门要加强沟通，避免重复投入或漏项。修订完善设施设备更新改造和成本投资、投入界定办法，保证资金使用的合法合规，尤其是对一些目前资金投入还比较模糊的项目，比如：设备整治、项目开办等项目，要重点区分。

2.3 把握更新改造投资重点，适应形势发展需要

更新改造投资要以运输安全为中心，以经营效益为导向，以内涵扩大再生产为主线，强化安全基础设施建设、点线扩能改造、信息化建设以及配套设施改造。应充分利用新设备、新技术、新工艺的优势，科学规划，综合平衡，突出重点。对暴露出的严重影响运输生产的隐患和成本费用支出较大的问题，要重点立项解决。对成功的经验案例要总结推广，以点带面，提高投资的准确率和回报率。比如大秦线几年来持续不断的设施、设备投入，取得了举世瞩目的成果和丰厚的经济效益，其采用的重载技术、积累的管理经验和其它成功的做法，可以推广到其它货运线路。再比如太原铁路局湖东和谐型电力机车检修基地的建成，结束了主要配件修理需委外的历史，大幅压缩了机车检修占用台数和检修停时，减少了维修费用投入，经济效益可观。

2.4 切实做好可行性研究，提高项目前期工作水平

按照总体规划、统一部署、分步实施的原则，加强前期调研工作，包括对企业发展需要、现场实际需求等项目的现实必要性，技术上的先进性和可行性，资金运作上的可能性，经济上的合理性，以及周边配套设施等方面进行科学论证。特别要加强经济评价，项目和实施方案通过需要、可行、可能、最佳的步骤得到筛选，从而避免依据不足、方法不当和盲目决策所导致的失误，把有限的、可支配的资源用于经济效益和社会效益真正最优的项目，最大限度地避免风险，提高投资回报。

建立项目储备库，可以在上一年下达次年的前期工作计划，因为列入年度计划的项目原则上需通过可行性研究的审核，这样可以避免计划下达后才进行可行性研究，错失解决问题的时效。要保障前期工作资金的投入，如预可研、土地预审、环境评价等费用，确保项目前期工作质量。

2.5 严格各阶段造价控制，加强项目考核评价

造价控制是计划管理的重要内容，一要做好前期阶段的造价控制工作，在计划安排时，首先要保证安全项目的投入，严格控制非生产性投资占总投资的比例。二要做好设计阶段造价控制工作。设计要考虑技术先进与经济合理、兼顾建设与使用（全寿命费用）、满足近期与远期需求，实施多设计方案比选。对设计概算超出批准的可研批准投资的10%时，则需认真查找原因，必要时坚决推倒重来，按新的标准、要求重新编制可行性研究报告。三要强化项目实施阶段的造价控制工作。计划管理部门要对列入计划的项目加强检查监督，发现问题及时纠正。计划管理人员要经常了解在建项目的实施进度，对重点项目要深入现场调查，取得第一手资料。要建立重点项目外（内）部专业审查制度，杜绝项目实施中的违规行为，防止资产流失或损失。计价前，要认真核对预算、合同、工作量的一致性，对超出预算价格的部分不予计价、不予拨款。

项目考核评价是铁路计划管理的薄弱环节，一要建立项目完成考核制度。以计划下达的项目规模和完成日期作为考核指标，对项目负责单位按季度进行考核。特别是对重点工程的配套项目，要加大考核力度，以此督促项目按计划实施，提高项目执行的兑现率。二要切实执行好项目后评估制度。项目投产形成能力后，要对其设计性能、技术条件、投资回报、是否达到预期的效果等方面进行评估，找出问题，分析原因，制定防范措施。对那些投资效益低下，甚至立项严重失误的项目，要严肃追究设计部门和管理决策人员的责任。

参考文献：

[1]《铁路运输设施设备更新改造计划管理办法》（铁计〔2011〕93号）.

[2]《铁路固定资产投资统计规则》（铁统计〔2009〕200号）.

[3]《铁路基本建设工程设计概（预）算编制办法》（铁建设〔2006〕113号）.

[4]郭峰.铁路建设项目管理中的利益冲突与协调管理研究.湖南长沙.中南大学.铁道科学与工程学报，2008.