乡镇政府投融资及相关问题的调查

摘要：地方政府投资是当前我国投资增长较快的重要原因。本文从政府序列的低层――乡镇政府入手，考察政府的投融资及相关的乡镇财政、土地政策、银行信贷等问题。调查发现，当前基层政府在投融资领域的紧张状态是各种体制和政策矛盾汇聚所致，合理处理这些矛盾是解决问题的关键。

关键词：地方政府投资；乡镇财政；土地政策；银行信贷

中图分类号：F830．59文献标识码：B文章编号：1006-1428（2006）12-0069-03

地方政府投资是当前我国投资增长较快的重要原因。本文从政府序列的低层――乡镇政府入手，考察政府的投融资及相关问题。调查案例主要来自温州地区的发达乡镇，这些乡镇投资冲动强，投资活动多，具有典型性。

一、乡镇政府的投资冲动与投资领域

发达乡镇政府的投资主要集中在以下几个领域：

一是商住中心区、行政区或者新区建设。只要条件允许，这大概是乡镇政府最热衷的投资领域，因为这类建设带来的商住用地招标拍卖会有很大的盈利空间，其政绩效应也最为明显。

二是工业园区建设。虽然中央政府曾在2003年对全国工业园区建设进行清理整顿，但改头换面的园区投资或者清理后确认的园区投资都络绎不绝。

三是路桥交通建设。交通是发达乡镇城市化建设的重点，特别是城区道路建设，主要由乡镇政府自主投资；其他不同等级的路桥工程，不同程度地需要当地乡镇政府出资，镇辖的通村公路投资也需要乡镇资助。

四是学校教育投资。各乡镇中小学校拆迁、扩建、改建的情况比较普遍。这主要是因为历史上教育投资的“欠债”严重，随着发达乡镇的跨越发展，居民教育需求上升，乡镇政府必须加大教育投资。

五是自来水水网改造、污水处理等公共设施建设。这类投资管道铺设成本巨大，市场化营运利润微薄，与居民生活关系密切，因此主要由乡镇政府直接投资。

乡镇政府投资冲动的主要原因，一是乡镇城市化发展的需要。改革以来农村工业化和小城镇发展优先的战略，使温州乡镇发展呈现“村村像城镇、镇镇像农村”的局面，发达乡镇政府率先提出了进一步城市化的诉求。二是投资特别是涉及土地转让使用的投资往往是政府预算外收入的重要来源，有利于乡镇政府的财政补拙，因此也会出现财政越吃紧、越急于开发的情况。三是投资以及由此带动的经济增长符合现行的政绩考核体制，投资中存在大量的寻租空间，增加了基层政府和官员可支配的资源和收入。四是行政体系中也存在一些投资任务层层下压的情况。

二、乡镇政府投资的融资瓶颈（兼论乡镇财政）

投资冲动引起的融资瓶颈在发达乡镇政府中普遍存在，这与乡镇财政体制有关。根据我们的调查，温州发达乡镇主要实行“增收分成”的财政体制，普遍情况是税收基数大，分成比率低，一般预算内收入非常有限，仅够正常的办公费用和工资支出。如所调查的7个乡镇2005年财政收入共36亿元，但乡镇财政分成所得3．8亿元，只占财政收入的11％。因此投资建设资金根本无法在一般预算内考虑，而只能依靠预算外收入，主要就是依靠土地出让金收入分成以及项目贷款。

另一个使政府财力紧张的原因是不断加剧的乡镇层面事责与财权相分离的问题。乡镇政府财权上收，收费项目受到控制和取缔，工商、环保、土地罚没等收入都归各部门。但事务和负担却有增无降，很多支出项目是“上级请客、基层埋单”。这种事责与财权的不对称状况，加上政府投资不善，冗员有增无减，就容易导致乡镇财政负债。据称，目前浙江省乡镇政府负债规模达到400多亿元，约合2005年全省地方预算收入的38％。

既然财政预算难以满足投资资金需求，乡镇政府就必须寻求其他融资途径。调查发现，乡镇政府融资呈现了集中化和多样化的统一。集中化主要体现在“土地财政”上，即主要依靠土地出让筹措资金；也有一些乡镇政府特别在前几年较多依靠银行贷款。但在土地、信贷政策收紧的情况下，乡镇政府融资同时出现了多样化补充渠道，包括（1）向当地大企业短期借款。（2）向村委会或村老人协会等组织借款。某县政府还专门出台了鼓励村集体资金支持重点工程建设的意见。（3）社会集资。如某镇道路工程造价170万元，政府只能筹资65万元，其余全部靠社会集资，主要是沿途企业主捐款，每人10－15万元。（4）向上级财政及其他部门借款或分成预支。

虽然乡镇政府财力难以承担项目融资，但将项目推向社会的做法在乡镇层面还很不普遍。主要原因是：有利可图的项目，政府不愿意推向社会；而无利可图的项目，如自来水管网改造，没有企业愿意投资。基层政府有逐利之心，民营企业无公益之责，这也就是政府近年出台投资向民营经济开放的政策成效不显著的原因。

三、土地资源与乡镇政府投融资（兼论土地财政）

在中央与地方财政分税、县与乡镇超收分成的财政体制下，土地出让金分成成为乡镇政府筹资的最主要来源，乡镇表现出了强烈的“圈地”、“卖地”冲动。2003年以来，国家土地管制政策总体呈强化态势，这种态势抑制了乡镇政府的投资冲动，也导致了部分乡镇的财政困境。

乡镇政府的“土地财政”远远不是为所欲为的，制约“土地财政”扩张的主要有以下几方面因素：

1．土地规划和国家层层下达的年度用地指标。用地指标是控制地方政府土地出让和使用的硬杠子，在当前地根紧缩的政策下，除了省重点工程戴帽下达的用地指标外，层层切块下达的土地整理折抵指标非常有限。2006年浙江省下达温州市的土地整理折抵指标只有6750亩，而柳市一镇急需的工业用地就至少是5000亩以上。另如塘下镇汽摩配生产基地已征地4000多亩，但目前得到工业用地指标仅100亩。

土地整理折抵指标的取得，还需要有土地整理实绩。基层政府的操作办法有两种：一是向外地购买指标，二是滩涂围垦、宅基地复垦及山坡造地等。由于围垦等造地可以获取用地指标，地方政府在这方面表现出了极大的热情。

2．土地拍卖市场状况和利润空间。当房地产市场、土地拍卖市场不够景气，市场价格与政府预期售价存在较大差距时，地方政府会倾向于储存土地而不出手。当种种原因使政府拍卖土地无巨利可图时，地方政府也往往持地待沽。因此从这个意义上看，当前用地紧张的问题，一定程度上是地方政府有意为之的。

3．土地征用情况。在现行政策下，村集体拥有土地所有权，政府拥有农转非的土地指标，这种权利的两分使双方对土地增值分配发生矛盾。随着村民自治的增强、非农用地价值的飚升，村民要价也提高，征地难度加大。温州征地费高于全国平均，一般在每亩5万元以上，但与商住用地上百甚至数百万元的价格相比差距悬殊，因此征地补偿的矛盾不断增大。当土地征用涉及到拆迁时，矛盾往往更大。

四、银行信贷与乡镇政府投融资（兼论政府贷款风险）

目前乡镇政府贷款主要有以下几种不同情况：（1）由项目业主直接贷款。（2）以开发区、新区管委会的名义贷款，乡镇政府可能再向管委会借钱；也有由县政府部门出面代为借钱的情况。（3）政府“打捆”贷款。（4）乡镇党政负责人贷款，“私贷公用”，这种情况主要出现在欠发达乡镇，资金也多用于政府日常开支。

银行信贷政策的松紧变化对乡镇政府融资影响很大。2003年以前，商业银行对政府背景贷款、土地抵押贷款和开发区贷款等一般都比较鼓励，推动了乡镇政府的大投资、大开发。2003年以后，商业银行普遍收缩政府类贷款供应。信贷政策的多变性、贷款期限的短期化，与政府投资项目的长期性、融资需求持续性形成了矛盾，一些项目在中途出现了融资困境，也造成贷款风险。

乡镇政府贷款需求大多与征地有关。在现行土地政策下，由于政府与农民在征地中存在利益博弈，乡镇财政又无力筹资，乡镇政府往往会依靠贷款“空手套白狼”，财务杠杆作用使项目的风险与收益都明显增大。政府急于筹集足额资金，主要为了在土地经营中获取更多租金。利益考虑使得政府“土地经营”的资金占用增加，项目长期没有收入现金流，贷款逐年转贷，风险加大。

当基层政府陷入债务危机的时候，由于责任不明，又没有类似企业的破产机制，与债权银行会进入一种僵持的“负和博弈”状态。当贷款被列入次级以下时，银行一般不再予以转贷，因为这种信贷资产状态已经对基层银行机构的业绩考核造成损害，转贷已没有意义。另一方面，政府转贷无望时，就不再积极谋求压缩借款规模、归还欠息，甚至采取不配合态度，如不提供常规报表、贷款卡不年审等。

基层政府在投融资中出现贷款风险，主要也与土地经营预期落空有关。前几年的政府开发类贷款大部分以土地做抵押，由于国家地根紧缩等原因，不能完成征用手续如期挂牌出让，贷款就失去了还款来源。

五、结论

1．讨论政府投融资问题，首先应该明确我国尚属转轨过程中的发展中国家，而不同于成熟的市场经济国家，政府不仅要制订和执行市场运作规则，也需要直接介入经济增长的推动。因此，我们不能一般地反对基层政府投融资冲动，但需要有调控、约束和制衡的机制，避免地方攀比导致过热。

2．当前基层政府在投融资领域的紧张状态是各种体制和政策矛盾汇聚所致。如政绩考核体制倾向于投资扩张，而乡镇可用财力迫使投资控制；土地政策、信贷政策明确限制融资规模，但超收分成、预算外收入分成政策、用地指标的政府垄断体制又诱发投融资扩张等。这些矛盾导致的紧张状态同时也是一种制衡。

3．引导基层政府投融资的关键是要建立合理有效的项目绩效考核体系，以取代目前以GDP为核心的体系。考核原则，一是要综合考虑社会效益和经济效益，在经济效益考核上要以民间投资为参照系，能够市场化的尽量不由政府投资；二是要将项目资金运作及收益与地方政府及其官员能够支配的财政收入尽量分割开来，实现项目运作本身与政绩考核两条线管理。

4．需要尽量实现各级地方政府财权、事权和责任之间的对等与匹配。基层政府相对于上级而言，具有对当地实际和处理事务等方面的信息优势，但一般在决策能力、跨区域考量等方面有劣势。投融资权限的层级设置要充分考虑各级政府的相对优劣势。同时，应避免“上级请客、下级埋单”的情况。

5．进一步约束地方政府的征地权力和土地经营行为。应当更加明确公共利益和私人利益的边界，对于公共设施建设征地、工业用途征地和商住用途征地等不同征地用途，要有不同的征地权限制。应对政府强制征地权获得的土地用途进行严格限定，使其更符合现代物权法精神。同时，征地补偿在通用标准的基础上，应有听证程序。

6．银行信贷与基层政府投融资的关系具有多层面性。避免地方政府干预信贷行为是一个层面，银行内部真正实现以利润－风险最优化为目标的信贷经营是一个层面，协同落实宏观调控目标是另一个层面。就温州而言，第一个层面的问题已基本解决，关键是银行内部如何形成自我调节（对项目进行自主筛选、甄别等）的信贷机制，这样才能避免政府背景贷款“一刀切”的负作用，也为宏观调控操作手段和效应改进提供微观基础。