科研经费管理之问题与改进思考

【摘要】本文通过对科研经费管理中存在的问题表述其现状，并运用委托理论、信息不对称理论以及博弈论进行剖析，在总结了国外经费管理经验的基础上，提出了解决委托双方权利责任约束、减少信息不对称及多轮博弈中违规行为的政策建议。

【关键词】科研经费 委托理论 信息不对称 博弈论

一、科研经费管理存在的问题

（1）科研经费管理制度偏于简单，且不同的经费来源，其管理制度差别较大，未形成统一、规范的制度体系。在制度的解读和执行中，容易存在理解上的偏差。在经费管理的实务中，对制度的理解通常建立在专项培训及各项审计中，难以直接从制度层面得到清晰的认知。

（2）科研经费管理制度对人力资本的补偿不足。科研经费主要支持材料费、外协费、设备仪器购置费等“硬性”成本开支，对于作为研制活动主体的人力资本补偿不足，甚至在部分经费管理制度中明确不进行工资性费用的补偿，使得科研人员的价值没有得到体现，造成了科研机构与经费管理部门的先天矛盾。

（3）科研经费预算管理不规范。预算资金多渠道下达，项目承担单位多头申请；对预算的重视不足，财务人员对预算过程参与不足，导致预算本身缺乏合理性；预算执行不严格，未能按照预算的资金用途和预算金额进行开支。

（4）科研经费过程监管不严格，存在虚列开支、挤占项目资金、非法转移资金等问题。科研经费的使用过程之中，往往缺少监督，而临近项目结题，承担单位则采用各种手段突击使用经费。

（5）科研经费审计监督约束不足。审计过程中发现的问题屡查屡犯，对于执行不力或监管不力的承担单位和项目负责人的科研不端行为，缺少相应的惩罚机制，违规成本过低。

二、原因分析

（1）从委托理论角度分析，政府、科研经费管理部门、项目承担单位以及项目承担单位内部形成了多重的委托管理。在政府与经费管理部门层面，委托主体缺位会造成受托者缺少有效制约，双方的利益不同，在缺少有效的制度设计时，会导致人的管理模式以简单追求效率为主，降低对使用效果的管理；在经费管理部门与项目承担单位之间，双方的责、权、利通常由经费管理部门自行决定，制度设计容易存在先天缺陷，极易导致双方利益的冲突，使得人的行为选择违背委托人的意愿。比如，对人力资本的补偿不足，忽视项目承担单位的市场经济主体地位，对生产要素缺少合理补偿，项目承担单位在考虑对投入成本的合理补偿时，极易做出违背契约即经费管理办法的选择，以各种名目挤占项目经费，变相弥补成本。

（2）从信息不对称的角度分析，科研管理部门与项目承担单位信息不对称，甚至在项目承担单位内部，作为具有监督职能的财务部门与经费使用部门也存在信息不对称。对于科研经费实际使用情况，项目承担者占有信息量的绝对优势，监管部门缺乏有效的机制以获得全面的信息，因此，项目承担者容易产生“逆向选择”和“道德风险”问题，降低了科研资金使用、科研项目实施、科技成果转化的效率。同时，科研经费管理部门由于监管过程不公开透明，使政府作为委托者不能掌握足够信息，对已有的监管方式、监管效率和效果难以做出合理评价，以促进管理部门追求改进。

（3）从博弈论的角度分析，在不同层次的委托关系中，委托双方在监管与被监管、委托与被委托的过程中进行行为选择，而这类博弈通常是多轮博弈，在博弈中一般存在均衡点，即监管双方逐渐对监管的尺度和界限达成“共识”，违规行为得到一定的容忍。同时，由于博弈在不同层次的委托关系中出现，各个主体基于“经济人假设”，都在以最小的代价最大化的追求利益，因此，尤其是在较低委托层级的博弈中容易出现双方的合谋。在实际中，主要包括科研经费管理部门与项目承担者之间的合谋、项目承担单位内部的具体承担部门与财务部门、内部审计部门的合谋等。同时，由于现有的监管体系缺少针对不同层次的系统性制度设计，因此，博弈过程中出现的“适度违规”以及合谋，难以得到有效的监管和规避。

三、国外经费管理经验

为解决委托关系中委托双方责任权利的合理约束问题，如德国，以较为完善的法律体系作为经费管理的依据。德国对科研经费的使用以国家商业法律为主要依据，包括：联邦财政预算规定，如BHO，商法HGB，股票法AktG，资助拨款法、定价法律规定等。美国政府对科研经费的监管也颁布了《总监察长法》、《联邦会计和审计法》、《单一审计法》等法律。同时，较为完备的法律体系也可以有效减少多渠道管理中的经费开支界限不清的问题。而对于人力资本的补偿问题，在各国的经费管理规定中都得到了正视，并对科研人员的收入范围进行合理的控制，比如，德国政府将科研经费划分为事业费和项目费两大类，并分别对科研项目中的固定人员工资及流动人员工资进行补偿。在我国，对科研事业单位也进行了类似的事业费的补偿，但由于事业费的标准制定较早，开支标准已远远脱离科研人员的实际收入，部分全额拨款事业单位，其事业费尚不能弥补全年工资性费用的10%，因此，科研事业单位势必要求从科研经费中获得人力资本的进一步补偿。

为解决信息不对称问题，首先，对于政府信息，除必要的可豁免情况以外，进行信息公开，如美国，其信息公开是基于《信息公开法》的相关规定，从法律层面，要求对预算执行情况及审计情况进行公开。其次，在经费管理的制度设计中，采用了将经费使用过程透明化，将经费的日常收支情况纳入监管的模式。比如：韩国政府为确保经费使用信息的公开和监管，推行信用卡制的科研经费使用方式。政府主管机构可以通过计算机系统看到每个项目在消费终端发生的经费明细和经费使用情况，并结合预算情况对科研经费进行监督。在我国，对于科研经费的管理存在类似的管理体系设计，如财政零余额账户的使用和公务卡的推行，但由于科研课题依托的研究单位在核算方法、经费管理方式和管理水平上不一而足，游离在账户以外的开支比重较高，因此，与运用数据信息进行监管的模式仍存在较大差异。

为解决多轮博弈中的行为选择以及合谋问题，针对经费分配、经费管理以及经费使用进行不同层级的监督。如美国对项目的监督，在内容上有：监督有关部门是否越权或无为、经费分配是否合理、项目评审过程是否规范；对项目执行和财务状况进行审计，审查所开支的款项是否符合有关规定；对科研不端行为的监督，监督是否存为科研成果的造假等行为。

四、政策建议

在经费管理的制度建设中，应当逐步搭建系统协调的法律体系和管理体系，全面防范风险，准确引导管理层级中各主体的行为选择，提升经费使用的效果。

（1）统一经费管理口径、完善经费管理会计制度及审计标准。统一经费管理口径，避免项目从不同渠道重复理想，经费投入不能取得理想的效果。统一经费管理制度及审计标准，以经费的实际使用范畴界定开支及核算的范围，充分考虑科研人员的合理薪酬、承担单位合理的管理性费用分摊以及收益等。

（2）对经费使用信息、监管信息，尤其是民口项目，应当建立信息公开制度。信息公开加大了监管的范围和力度，使得项目经费的使用与管理可置于阳光下，有利于各层级的人自发进行行为约束，极大程度减少合谋的可能。

（3）明确并严格执行监管规则，匹配严格的惩戒机制，对项目承担单位及不同层级的实际人均进行一定规则的监管，避免多层次委托关系中的合谋与逆向选择风险。

（4）参照欧美国家建立科研诚信监管体系，在确定项目承担单位之前，对承担单位和主要科研人员诚信情况进行评估；对于经费使用过程中的违规问题，及时对单位及个人的诚信记录进行调整，以管理机制引导承担单位及科研人员降低违规的动机和意愿。

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