“工”占坡地

编者按：工业要发展，地从哪里来？这是国家严管土地大背景下，地方经济发展无法回避的问题。如何走既节约集约用地、又能满足经济发展用地需要的新路子？福建省龙岩市发展“坡地工业”，减少农地占用的做法，也许是一篇较为合格的答卷。

用“坡地”突破工业用地瓶颈

工业是经济发展的重要支撑。近年来，龙岩市工业化进程持续加快，经济主导作用不断增强。工业总产值由2001年的217亿元增加到2006年的483．5亿元，年均增长16.4%；工业增加值占GDP的比重达41.8%。8个省级工业园区和15个乡镇工业集中区建设步伐明显加快。随着工业的快速发展，工业园区的不断扩大，对工业用地的需求越来越强劲。

然而，地从哪里来?龙岩市本就多山地林地，平地非常有限，耕地更是珍稀。在国家严管土地的政策大背景下，如何既节约集约用地、坚守耕地红线，又能缓解工业用地紧张的局面，为工业经济发展提供用地平台?这是摆在龙岩市各级政府面前一个紧迫和必须解决的问题，也是对各级国土资源部门的一个现实考验。为破解这个难题，龙岩市的一些县区市从现实出发，将目光瞄准了低丘缓坡地，决心花大力气把城镇周边较宜开发的荒坡地、林地等低丘缓坡地开发出来，用于发展工业项目，开始了“坡地工业”的探索与实践。

――龙岩市经济开发区东肖片区原是一片杂草丛生、坟穴遍布的荒山野岭，经过近年来的土地平整、开发利用，共报批坡地3300多亩，目前已开发坡地近2000亩。该区现已拥有82家规模企业，工业产值达13.5亿元。

――新罗区龙州工业园规划面积21394亩，其中坡地面积16892亩，占78．96%，目前，园区已按项目获批土地5109亩，其中坡地面积3160亩，占61．85%，入园企业156家，其中50家企业正式投产，总投资45亿元，2006年工业产值达25亿元，税收6200多万元。

――上杭县南岗工业园区已批土地1876亩，其中坡地面积1671亩，入园企业71家，固定资产投资规模达22.9亿元。2006年实现产值25.4亿元，安置劳动力6900多人，基本形成了矿冶、光电两大主导特色产业，开发区的聚集效应日趋凸显，坡地工业建设取得了显著成效。

此外，该县在蛟洋、南阳、庐丰3个乡镇利用坡地规划建设乡镇工业集中区也已初具规模。目前，该县近、中期坡地工业集中区均已完成初步规划，其中蛟洋、南阳工业集中区已落地工业项目12个，南岗工业园区已落户项目72个。

――漳平市工业园区规划用地面积1.08万亩，其中山坡地就有9198亩，占85.2%；西园、新桥、永福、双洋四个乡镇工业集中区规划用地1.45万亩，山地和未利用地1.2l万亩，占83.4%。

上杭、漳平、新罗等发展“坡地工业”的做法取得显著成效，其他县市也纷纷效仿。龙岩市各级国土资源部门及时对“坡地工业”的做法进行了总结，并在更大范围积极倡导和推广。以解决工业用地供需矛盾为主题、以节约集约用地为宗旨，发展“坡地工业”的做法在全市更大的范围推广开来。

从近三年全市土地报批清况来看，山坡地占总用地面积逐年增加。所占比例从2004年的43%增加到2006年的61%。上杭县和漳平市2005年使用坡地的比例高达86%和78%；2006年上杭、漳平、武平、连城、新罗工业项目使用山坡地的比例均超过65%，其中新罗区比例高达80%。山坡地逐渐代替耕地成为工业用地的主要来源。

发展“坡地工业”具有现实意义

利用山坡地发展工业，符合国家土地宏观调控政策，有利于保护耕地，是促进可持续发展的重要举措。龙岩市耕地面积243．63万亩，人均仅0．85亩，大大低于全国平均水平。如果为经济发展一味占用耕地，必然造成耕地资源大量减少，不仅对粮食安全构成威胁，而且将导致一系列社会问题。保护耕地，不仅关系经济社会发展的可持续性，而又关系长远利益和民生根基。所以，从长远看，使用耕地发展工业，国情不允许。

而山坡地多属“未利用地”类型，经济价值较低。利用山坡地，不占用耕地，不影响农民基本生存需要，老百姓比较容易接受，征地工作比较容易开展。可以说，多利用一分坡地就可以少占用一分耕地，发展“坡地工业”在保护耕地与保障发展之间找到了一条切合山区实际的发展路子。

利用山坡地发展工业，有利于拓展工业发展空间，是山区走新型工业化路子的优选模式。与耕地相比，龙岩市林地、园地、未利用地等资源比较丰富，山地面积2358万亩，占全市土地面积的83%，“工业上山”，对于山区来说是一种必然趋势。同时，由于地理条件限制，未来龙岩市的城市(镇)发展的潜在空间也必然在山上。大力发展坡地工业，把工业有计划地向山坡地引导和延伸，提前对路网等基础设施进行规划、建设，不仅拓宽了工业发展空间，也为城市空间进一步扩大奠定了基础。从另一个角度看，尽量把城市周边现有的平地、耕地保护起来，在需要时用于城市建设项目，也比用于工业项目更有潜在价值。因此，从推进城市化的角度看，发展“坡地工业”具有一定的现实意义。

“坡地工业”综合成本低且可持续性强

综合成本。工业用地成本，主要由土地报批费用、土地征用补偿费用、开发费用(包括土地平整费用、基础设施“三通一平”费用)和被征地农民的社会保障费用等组成。总体上看，利用低丘缓坡地发展工业相对耕地而言，是一种综合成本较低的供地模式。

从各县(市、区)使用坡地与耕地的成本核算看，坡地的综合费用在3.30万元/亩～17.01万元/亩之间，而耕地的综合费用则在7.6万元/亩～23.75万元/亩之间，工业项目使用坡地比使用耕地每亩综合费用约低4.3万元～6.74万元。

例如，上杭县使用坡地每亩综合费用6.57万元，使用耕地每亩综合费用9.12万元，每亩相差2.55万元。漳平市使用坡地综合费用为9.81万元/亩，使用耕地为10.33万元/亩，每亩相差0.52万元。新罗区工业项目使用坡地综合费用为17.01万元/亩，使用耕地为23.75万元/亩，每亩相差6.74万元。

可持续性。龙岩市坡地资源丰富，工业园区在未来拓展发展空间时，可大量使用山坡地，所以，坡地工业发展是可持续的。科学、合理、有效利用坡地资源，必将成为龙岩市工业持续较快发展的重要依托。

据统计，全市工业园区、乡(镇)工业集中区规划用地面积为23.2万亩，在规划范围内坡地资源为15.6万亩，占总规划面积的67%，其中即将开发利用的坡地资源为6.5万亩，占坡地总体资源的42%。各工业园区(工业集中区)的坡地资源所占比例基本上都达到50%以上，有些甚至达到100%，如上杭庐丰工业集中区，坡地资源占集中区规划面积的90%；长汀河田工业集中区，坡地资源占集中区规划面积的100%。

坡地开发利用的障碍

相对耕地而言，山坡地的位置、环境、基础设施配套等客观条件较差，开发周期较长。受坡地高程影响，坡地工业布局局限性较大，坐落相对分散，规模化规划建设有一定难度。同时，坡地地理位置相对偏僻，配套设施一时难以完善，在一定程度增加对投资环境建设的成本支出，影响对客商吸引力。而且，山坡地地势高低不平，挖填土方工程量比较大，工程前期时间也相对较长。坡地大都远离城镇，相对而言基础设施投入大、耗时长，会在一定程度上影响项目建设投产进度。

山坡地开发受周边地形地貌条件制约，成片开发存在一定难度。低丘缓坡地分布不集中，多数山坡地之间夹杂着耕地，这些许多已经划入基本农田保护区，在规划未调整之前将直接影响坡地工业的规模化开发利用。此外，山坡地开发经常涉及生态保护林问题，由于受国家有关政策的限制，生态保护林调整难度较大，也会对山地的成片开发造成影响。因此，为提高土地利用效率，开发山坡地，必须科学做好各项规划，选择合理的土地开发模式，并考虑减少依山就势的分散布局形式，采用统一成片开发。

坡地如果开发不当，可能会对环境造成一定影响。一方面，由于坡度相对较大，不易平整，填挖土方较大地段若防护不到位容易造成滑坡、塌陷等地质灾害。另一方面，坡地开发容易导致生态破坏。大面积开挖山坡地，可能造成用地范围内及周围大面积的植被破坏，导致水土流失。因此，在开发坡地过程中，要重视环境保护，适当增加环境保护投入。

开发利用坡地的措施

大力推进节约集约用地，切实保护耕地是一项长期而又艰巨的任务，而利用山坡地发展工业，是充分有效保护耕地的一种手段，也是长期效益和短期效益有效结合的途径，是保证工业经济又好又快发展的必然选择，所以，开发利用山坡地必须在科学、合理、有效的原则下进行，同时，也有赖于各级政府出台相应的政策。

摸清家底，规划先行。按照人口向社区集中，工业向园区集中的原则和有利于发挥区位、资源与原有工业基础等优势的要求，科学合理编制工业园区和乡镇工业集中区发展规划。

一是摸清现有坡地资源的数量和布局以及立地条件，并进行分类归档。龙岩市的做法是，重点应摸清全市8个省级工业园区和乡(镇)工业集中区规划范围内及周边坡地资源的数量和布局以及立地条件，摸清成片山坡地之间夹杂着的山垄田的数量和分布，对坡度在25度以下适宜规模开发利用的坡地，分近期(3年内)、中期(5年内)、远期(10年内)三种开发利用类型，逐一登记造册和上图。

二是创新理念，高起点规划。用创新的理念和保护耕地资源的理念，在摸清坡地资源的基础上，坚持规划与资源保护和利用相结合，坚持城镇总体规划与工业集中区规划相结合，一次规划与分步实施相结合，统筹利用好坡地资源；坚持以规划定方向，以土地定产出，将规划作为工业发展的先导，实施科学合理的产业布局，使纳入规划工业园区和乡(镇)工业集中区的低丘缓坡地能集中连片开发利用、有序开发，不再“村村点火、处处冒烟”。

三是节约集约，合理利用。发展坡地工业、利用坡地资源，因地制宜，不搞大挖大填。对新入工业集中区企业制定出量化的准入条件，在投资强度、产出效益以及环保、安全、耗能等方面定出明细规定，杜绝无项目圈地、小项目大圈地、圈而不开发等行为。并在符合城市和村镇规划、不影响城市景观、安全和生态的前提下，鼓励企业适当提高容积率和建筑密度，提高土地空间利用率，用地指标向投资强度大、科技含量高、拉动效应明显的优势项目倾斜。

因地制宜，防止水土流失。在发展坡地工业的过程中，要坚持把保护环境、防止水土流失摆在重要位置。一是利用山坡地发展工业园区和乡(镇)工业集中区，要编制和报批水土保持方案，明确工程治理和植被恢复措施，防止人为活动造成新的水土流失，保护和合理利用水土资源；二是工业园区和乡(镇)工业集中区规划选址要尽量少占或不占生态公益林，充分挖掘利用荒坡地、疏林地，最大限度地保护植被；三是控制土方的开挖和平衡。对涉及开挖弃土较大的工程，规范处置弃土，开挖排洪沟和边坡治理，防止塌方溜方的发生。

创新投融资方式，推进市场化运作。为推进坡地资源的开发利用，如何创新投融资方式，找出一条多渠道融资、成片综合开发利用坡地资源的路子，显得十分重要。

在起步阶段，主要应由政府主导组织实施工业园区和乡(镇)工业集中区的建设，形成一定规模后，应鼓励投资主体多元化。在统一规划的前提下，按照谁投资、谁管理、谁收益的原则，进行市场化运作、产业化经营，吸纳各类企业和投资主体参与工业园区和乡(镇)工业集中区成片开发利用坡地资源，多渠道筹措开发利用坡地资源的建设资金。

开发成熟后，逐步转为政府统一规划、统一指导下的业主开发和企业开发，由业主自行配套、自行招商、自行开发，最大限度地激活社会资本向工业园区和乡(镇)工业集中区转移，园区管委会则主要加强协调服务，加强企业与开发企业之间的交流沟通，积极创新工业园区融资机制和拓宽融资渠道。

发展坡地工业需要相关扶持政策措施

建立以商补工模式，增加有效投入，实现良性发展。一是城市经营性土地出让净收益的一定比例纳入以商补工专项资金管理，专项用于工业园区和乡(镇)工业集中区的基础设施建设。二是工业园区和乡(镇)工业集中区开发中配套的经营性土地出让收益，全部用于工业园区和乡(镇)工业集中区的基础设施建设以及开发坡地资源的投入。三是工业园区和乡(镇)工业集中区工业地块出让时，统一按“五通一平”或“三通一平”进行出让，如果达不到上述条件而由项目业主自行完成的，使用坡地的，可按使用坡地面积的数量，政府将“五通一平”或“三通一平”

包干工程费用每亩3万元～5万元纳入土地成交价格（即土地成交价含“五通一平”或“三通一平”费用），鼓励业主使用山坡地。

拓宽扩大土地开发整理的范围。开发利用山坡地发展工业，将山坡地整理成建设用地，实质上是节省和少占耕地，也属于土地开发整理的范畴，而坚守耕地红线，最关键的措施之一是控制建设占用耕地，因此，拓宽土地开发整理的范围，将山坡地整理成建设用地，用于发展工业，可视同土地(耕地)开发整理项目，每亩补助2000元～3000元，从新增建设用地土地有偿使用费中列支，以鼓励开发使用坡地资源。

创新林地使用方式。发展坡地工业，使用的坡地基本上为林地，按照现行土地报批政策，建设项目是分地块根据投资强度、容积率等来核定用地面积，而使用坡地、土地平整涉及到开挖与填方，与现行政策要求有一定差距。要解决这个难题，必须创新林地使用方式。即使用林地时，参照土地(耕地)开发整理的做法，统一规划先实施成片林地整理(不属建设占用)，不改变林地性质，需要建设时，按建设项目预申请核定的土地面积报批用地，然后进行公开招拍挂。这样既解决了使用坡地建设工期较长的问题，也解决了发展坡地工业用地指标的问题，更重要的是解决了坡地工业成片开发综合利用的问题。

调整土地审批相关政策。发展坡地工业，需要在用地审批上调整相关政策。工业建设项目报批使用坡地，实质上是节省了耕地，为了鼓励使用坡地，在用地指标分配上应向使用坡地倾斜，即在下达年度农转用计划指标时，明确项目用地报批，每节省100亩耕地指标，相应增加200亩非耕地指标，以鼓励各地开发使用坡地资源。其次，在投资强度控制指标上，对使用耕地的项目提出更高的标准，而对使用坡地的项目，则相应低于这个标准。

(课题指导：廖德槐、张树淳课题组成员：张辉雄、曾庆腾、张永湘、邱艳、章宁)