代课教师合法权益保障探讨

代课教师是指学校中没有事业编制的临时教学人员，是自20世纪80年代中期开始，在我国农村偏远地区教育经费投入不足、师资短缺的背景下产生的一个特殊群体。当前，提升教师队伍整体素质、提高基础教育质量已成为我国教育发展的主要目标，在这一背景下，代课教师由于未受过专门的师范教育、不具备合法的入职资格、学历达不到国家标准，面临着被清退的命运。早在2006年，教育部新闻发言人就曾明确表示要逐步将44.8万中小学代课人员清退，[1]2010年1月教育部重申严格禁止聘用新的代课人员，[2]表明了国家整顿代课教师队伍的决心。然而，目前我国整体教育经费投入不足的局面尚未改善，城乡教育均衡化的目标在短时间内难以实现，农村教师补充机制尚不完善，因此，短时间内全面清退代课教师，代之以正规、合格、高质量的优秀教师仍是一项艰巨的任务。而自中央“清退令”后，各地解决代课教师问题的方式多为“一刀切”式的清退，这种方式不仅没有考虑到我国现阶段部分贫困地区代课教师存在的现实合理性，更严重侵害了被清退代课教师的合法权益，大量代课教师被迫离开所热爱的教育岗位,失去基本生活保障，无法获得公平的经济补偿。此外，尽管教育部表示允许部分优秀代课教师通过统一招考的方式转为正式教师，但由于缺乏相应的配套政策措施，代课教师转为正式在编教师仍面临很大阻力。由于代课教师不被认可的“体制外”身份，许多在岗的代课教师并不能享受与正式教师同等的待遇及权利，严重危害了代课教师群体的合法权益。因此，如何通过恰当的政策引导，妥善解决代课教师问题、维护代课教师合法权益，是关系到我国基础教育健康发展及社会和谐稳定的重要议题。

一、当前我国代课教师权益保护存在的问题

当前，由于我国地区社会经济与教育发展的差异性、各地解决代课教师问题的不同政策和进度，代课教师群体内部又可分为若干处境各不相同的小群体，其权益保护现状也各不相同：在有条件、有经济实力解决代课教师问题的地区，其解决方式一般有两种：辞退不合格代课教师，将已具备教师资格的代课教师纳入编制。相应地，这一地区的代课教师群体便可分为“被清退的代课教师”及“有待转为正式教师的代课教师”。而代课教师短时间内仍将存在的地区其代课教师则可称为“仍在岗的代课教师群体”。这三种不同的代课教师群体由于有着不同的处境，其权益保护存在的问题也各不相同。

1.被清退的代课教师群体

根据合法权益被侵害程度及权益维护的紧迫性，当前亟须关注的当属被清退的代课教师群体。据报道，被清退的代课教师极少能够获得与其多年劳动付出相匹配的经济补偿，不少地区对被清退代课教师补偿过低甚至没有补偿的现象时有发生。甘肃省皋兰县在2005年曾进行过一次大规模清退，但当时对被清退的代课教师没有任何补偿，经集体申诉后，他们最终只获得每年240元的补偿。[3]而在经济较为发达的广东省紫金县，被清退代课教师的经济补偿也仅为每人每年530元。[4]在许多地方，教龄达十多年或二十多年的代课教师被清退后所获得的一次性补偿仅有几千元，补偿数额与代课教师多年所付出的劳动量不成正比，使得原本收入就不多的代课教师处境更为不利。此外，由于被清退的多数代课教师学历、教师资格均不达标，因此，在失去生活保障后，也无法成功运用教师申诉制度、行政诉讼或民事诉讼等方式来进行权利救济，许多被清退的代课教师无奈之下只有放弃维权或通过集体上访来维护自身合法权益。

2.有待转为正式教师的代课教师群体

部分已取得教师资格、有较高教育教学水平的优秀代课教师，或通过培训有可能转为正式教师的在岗代课教师，或由于面临“一刀切”的对待，缺少转为正式公办教师的正当途径；或由于缺乏公正公平、操作化的“代转公”统一招考实施细则及相应的优惠激励政策，在纳入正式编制的过程中面临一系列阻力。

3.仍在岗的代课教师群体

在目前尚不具备条件全面清退代课教师或将代课教师纳入正式编制的地区，代课教师在短期内仍是维持学校正常教学所必需。而这部分代课教师，由于其“非合法”的身份，他们与正式在编教师在工资待遇、社会保险、职称评定、劳动强度、福利等方面都存在巨大差距，具体表现在：

第一，同工不同酬，经济权益难以得到保障。长期以来，代课教师虽与正式在编教师同样工作，付出同等甚至更多的努力，但工资待遇却有天壤之别。据统计，在西部某些地区，代课教师的月工资水平不足正式在编教师的1/3,[5]每月只有两三百块钱。由于代课教师的“体制外”身份，近年来教师涨工资也一般没有代课教师的份。此外，由于大部分代课教师分布在西部偏远地区或农村地区，他们在承担日常教学的同时还需承担农耕工作，生存状况堪忧。

第二，在职业发展方面，代课教师缺乏职业培训、继续教育及职称评定的机会。正式在编教师可以依照《中华人民共和国教师法》、《教学成果奖励条例》等法律法规进行奖励评优；亦可依照各省、直辖市制定的教师职称评定标准进行职称评定，而代课教师却并不享有这两项权利。在职业培训方面，代课教师极少有机会定期参加培训。一方面是因为职业培训的机会多留给了骨干教师，另一方面高额的培训费也是代课教师无法负担的。一位甘肃的代课教师在接受访谈时提到，自己目前最需要的就是继续培训学习，以应对新课改带来的变化、提高教学水平，但一来没有机会，二来进修要花钱，自己承担不起。这些成为制约代课教师职业发展的重要因素，损害了代课教师作为教师的基本权利。

第三，由于代课教师的聘用属于教育行政部门或学校的独立行为，因此，不规范的用人行为难以避免。有些地区教育行政部门为减少财政开支，有编不补；个别学校在聘用代课教师时，并未与其签订聘用合同，也未对代课教师享有的各项权利进行规定，导致一旦发生侵权行为，代课教师无法有效维权。

总而言之，由于代课教师的“体制外”身份，上述三种代课教师群体均属于弱势群体，保护其合法权益也是当前解决代课教师问题的应有之义。

二、维护代课教师合法权益的政策建议

针对上述不同代课教师群体，应通过不同的政策、法律来保障其权益。由于目前我国地区社会经济与教育发展水平的不均衡性和农村教育发展的现实，解决代课教师问题、维护代课教师权益也应因地制宜：有条件、有经济实力解决代课教师问题的地区，在辞退不合格代课教师或将已经具备教师资格的代课教师纳入编制的过程中要注重对代课教师的补偿、权利救济及纳入编制过程的公平公正；代课教师在短时间内仍将存在的地区则需加强代课教师的管理，建立代课教师制度，从代课教师的聘任程序、劳动合同、入职标准、同工同酬方面规范学校的用人行为，切实维护代课教师的合法权益。

1.被清退代课教师合法权益保障

（1）制定操作化的清退细则，规范清退行为。清退代课教师是一项大规模行动，涉及范围广泛、人数众多，且事关代课教师个人及其家庭的生存和发展，因此，清退行动必须有法可依。自2006年教育部“清退令”出台后，由于国家没有相应地出台具体的代课教师清退办法，对相关清退、补偿事宜等做出规定，各地在清退代课教师过程中出现了不少侵害代课教师权益的事件，表现最为明显的便是被清退代课教师的经济补偿严重不足。代课教师是我国教育发展的特殊时期的特殊产物，对我国农村基础教育事业的发展作出了不可磨灭的贡献，因此，必须承认代课教师的历史贡献，给予被清退的代课教师合理、公正的补偿。制定并出台《代课教师清退实施细则》，详细规定清退代课教师的基本条件、清退程序、补偿标准，使清退行动有据可依，维护代课教师应有的权益。

（2）完善代课教师权利救济途径。由于聘用代课教师属于学校的独立用人行为，其聘用通常由用人学校自行组织，不仅没有通过公开、正当的教师招聘考试，而且多数也未经当地教育行政部门批准。许多代课教师学历、教师资格都不达标，其教学权利的取得不符合我国《教师法》和《教师资格条例》的相关规定。此外，用人学校通常并不与代课教师签订劳动合同，导致代课教师被清退后在寻求权利救济的过程中困难重重。首先，《教师法》虽然规定了教师申诉制度，但是这一制度针对的是具有教师资格证的教师，而尚未取得教师资格的代课教师则不能通过这一途径维护其权益。其次，申请劳动争议仲裁这一途径也存在诸多障碍，一是作为一种具有行政性和半官方性的我国劳动仲裁机构，为了避免麻烦，通常会拒绝受理代课教师的这种申请，其二，即使受理，由于缺乏劳动合同的保障，代课教师的合法权益也难以得到保障。再次，求诸司法途径也面临许多困难，两大诉讼机制――行政诉讼及民事诉讼均难以切实保障代课教师合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围仅限于行政相对人针对教育行政机关对其人身权、财产权做出的具体行政行为的，而学校是否具备行政诉讼法被告主体资格还缺乏明确的法律界定。而民事诉讼由于周期长、耗费高，对于只靠领取微薄工资度日的代课教师来说也不是一个很好的选择。[6]因此，探索代课教师权利救济途径，例如尝试建立专门的代课教师劳动仲裁机构，建立相应的仲裁制度，依据代课教师多年的劳动经历、劳动成果、个人生存发展状况，本着人文关怀和公平正义的原则，妥善解决代课教师清退过程中产生的各种纠纷，是代课教师维护自身合法权益的制度保障。

2.代课教师纳入编制过程中的权益保障

针对“有待转为正式教师的代课教师群体”，其权益保障应注重以下几个方面：

（1）制定《代课教师转正实施细则》，规范代课教师招考行为。吸收代课教师群体中的优秀人才进入正式编制这一政策，不仅对于代课教师，而且对于师资匮乏地区的学校和学生来说都是一个很好的办法，不仅能够避免已具备教师资格的优秀代课教师被辞退，又能够保障学校教育教学活动的正常开展。然而，政策虽好，但在执行过程中也要注重其公平性与公正性，既不能“一考了之”“一张考卷定身份”，又要避免转正过程中凭关系、靠熟人等腐败现象。因此，代课教师转正需要制定相应的方案，对代课教师遴选、考核、评价、录用标准、招考程序等细节加以规范，并以客观公正为原则，建立专门的考核评价委员会进行公开、统一的转正录取。

（2）秉持人尽其才的原则，区别对待不同条件的代课教师。代课教师本身是一个在年龄、学历等方面都存在分化的特殊群体。依据年龄及学历分层，代课教师群体又可分为四个亚群体：学历层次较低的中青年教师（约占45%）；学历较高的中青年教师（约占37%）；学历较低的老教师（约占14%）；学历较高的老教师（约占4%）。[7]因此，对于不同条件的代课教师应做到区别对待，人尽其才。对那些学历达标、年富力强且能够胜任教学的代课教师，应该给他们较为宽松的时间，提供接受培训的机会，不断提高其教育教学水平，最终达到正式教师的标准；对学历较高的老教师，若其能继续胜任教学岗位，则应同等对待，给予其转正机会，若无法再胜任一线教学，也可以通过考核转岗或给予其退休待遇；对于学历不达标的代课教师，若能够通过考核，应鼓励其进修，争取达到国家规定的学历标准，若无法通过考核，则应该给予合理补偿，予以辞退。

3.建立代课教师制度，加强代课教师管理

对于目前尚无能力消除代课教师的地区，为避免出现因取消代课教师而影响到正常教学的情况，应建立代课教师制度，加强代课教师规范化管理。

所谓代课教师制度，是指承认代课教师存在的合理性与合法性，通过一定的规章制度保障他们的合法权益，并对他们的教育活动进行约束和激励，建立起良性的代课教师运行机制。代课教师制度包括代课教师资格制度、任用制度、考核制度、培训制度、奖惩制度等。[8]建立代课教师制度，须由县级以上教育行政部门进行统筹管理，在调整布局、定岗核员的基础上，与当地编办沟通协调之后，确定当地基础教育所需的代课教师数量，然后由县级以上教育行政部门公开考核、招聘、批准录用，并签订聘用合同，明确规定聘期、双方的权利义务、代课教师的待遇等。

代课教师制度须确保代课教师与正式教师同工同酬，为代课教师提供与正式教师同等的职业培训、继续教育及职称评定的机会，以提升其专业技能及素质，为代课教师实现向正式教师的转变提供便利。

参考文献：

[1]2006年3月27日教育部新闻会[EB/OL]..2011-09-07.

[2]2010年1月21日教育部新闻通气会[EB/OL]..2011-09-07.

[5].甘肃省白银市靖远县代课教师问题研究[D].西北师范大学,2005.

[6]姜霞.从代课教师清退纠纷的解决谈教育仲裁制度之建构[J]. 学海,2009（4）.

[7]雷万鹏,陈贵宝.论农村代课教师的分流政策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2008（1）.

[8]袁建涛,冯文全.建立代课教师制度,促进西部农村义务教育发展[J].民族教育研究,2006（4）.

（作者单位：北京师范大学教育学部）