基于政府合法性之公民参与权的实现

【摘要】公民参与权是民主政治的内在要求，但是从我国当前的状况来看，公民参与权还有待加强。文章以政府合法性为切入点，论述当前公民参与权的概念，通过分析我国公民参与权是政府合法性的基础，提出实现公民参与权的路径主要体现在制度保障、限制公共权力和扩大公民权利三个方面。

【关键词】民主政治 合法性 公民参与权 实现路径

公民参与权的概念及实现

公民参与权释义。所谓公民参与，有学者认为：“即普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并且影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。①也有人认为公民参与权，是指一国公民，以国家主人的身份，依照法律的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会事务，以推进决策科学化、民主化的权利。②

从上述概念来看，可以总结出公民参与权的四个特征：其一，公民参与权的主体是普通公民的政治行为。《论语》中提到的“民可使由之，不可使知之”的臣民时代，是不可能有政治参与这种行为的。正如亚里士多德所说：“凡是有权参加议事和审判职能的人，我们就可以说他是那一城邦的公民”。③因此，只有公民才能够成为政治参与的主体。其二，对于公民参与权而言，公民是国家权利、义务和责任的关系纽带。公民政治是民主政治的重要内容。其三，公民参与权只能运用合法的手段来影响当前政府的活动，一切非法行为都不包含在内。其四，公民参与不只是政府决策的参与，还包括一切直接或者间接能够和政府活动相关的公共政治生活。

总而言之，“公民通过国家不断创造各种合法途径参与公共事务的权利。”④公民以前所未有的姿态全心全意来关注政府的决策已经逐渐成为公共政治生活的一部分。“公民参与权是一类权利，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等等”。⑤

公民参与权的实现释义。主要体现在政治作用和社会作用两个方面。从政治作用方面来说，首先，公民参与权的实现，是公民运用自己的政治权利及资格，实现自身利益的环节。其次，公民参与权是对政治统治的合法性地位的认同。公民参与权的行使前提既是公民对政府的合法性的认同，公民只会把自己的权利赋予自己信任的政府，也就是说是对政治统治的一种认同。再次，是体现民主政治的直接方式。政府管理中有公民的参与，提供具体管理意见，让政府更好的制定政策、执行政策和政策修改。政府更好地与公民互动，互相回应，这是民主的具体体现。最后，公民参与权的实现是政治文化的一种良好发展趋势，有利于稳定当前的政治环境。

从社会作用方面来说，首先，公民参与度直接影响到社会公平。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”。⑥其次，公民参与影响到经济发展。一方面，公民参与可能会因为影响政治权利而让社会经济增长效率降低；另一方面，公民参与也可能引起政治不稳定而阻碍经济的增长。最后，公民参与是民主政治的重要内容，就好比政治民主能够推动人类社会朝着前进方向发展。

总而言之，在历史过程中，公民参与行为通过影响政治以及社会起到间接的推动作用，同时还作为直接的发展手段，使政治革命或政治变革共同推动社会进步。

公民参与权是政府合法性的基础

民主政治的内在要求。一方面，对于公民参与权来讲。不仅要扩大公民参与权的具体内容，同时还要丰富公民参与权的形式，使其从宪法和法律上让公民各种参与权都在合法的范畴内。这也是当前民主政治生活的内在要求。

另一方面，从政府合法性基础来看。政府要想获得更多的支持，使其具有合法性，就必须获得广大民众的认可。而这种认可最好的途径就是通过扩大公民参与权，让广大公民切身体会主人翁的地位。扩大民主政治，巩固政府合法性，是当前社会的主要趋势，也是未来政府更好地实现统治的唯一途径。当下努力，为今后民主政治的实现贡献一份力量。

总而言之，公民参与权是当前民主政治的要求，也是我国政府合法性基础的来源。

宪法和法律的授权。一方面，政府应在宪法和法律框架之内获得合法性基础；另一方面，公民参与权也是宪法和法律赋予的，包括公民所附有的权利和义务，以及各类政治相关联的内容。宪法和法律是我国根本大法，也是直接规范我国政治社会生活的重要准则。对于政府而言，既需要按照宪法和法律来进行日常管理工作，让自己的行为符合宪法和法律的规范；也需要通过宪法来监督其他法律，使之能够正常运行。对于那些和宪法相抵触的法律，要间接予以撤销或修改，使得整个法律体系在逻辑上能够自洽、完整。

人民民主原则的体现。我国《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”明确了人民民主的重要性，可以说，宪法对人民进行了制度化。人民民主原则中所强调的人民作为主人，就是对于扩大公民参与权的最好阐释。“通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，这些最佳的政治结果不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或者特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范”。⑦人民民主原则就是从以人民的利益为先，让人民自己做主重大事项，来解决问题。

对于人民民主原则，需要注意两个方面：一方面，人民民主原则在使用之前，就必须明确其使用的范畴就是人民，人民的敌对方不适用该原则。另一方面，人民民主原则需要体现在社会主义各个角落，不能够只是单纯地理解为是人民民主原则就是在政治领域使用，而是可以从政治领域过渡到社会、经济领域等多个方面。总而言之，人民民主原则是指导我国当前社会发展的重要武器，也是我国必须严格遵守的重要原则。人民民主原则是体现民主趋势的，也是社会化大潮流的重要组成部分，我们要坚决予以维护。

公民参与权的实现路径

制度保障。一是遵从宪法精神。我国《宪法》明确规定，公民参与权的实现路径主要包括政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触以及政治冷漠。这是国家对公民基本权利的保障，所有这些制度的实现都是建立在具体可实行的制度规范上的。《宪法》对当前公民基本政治权利的规定，就是保障公民的政治参与权。当公民政治参与权受到侵犯时，宪法和法律就是公民坚强的后盾。以“公民监督权”为例，《宪法》第四十一条明文规定，对于公民的申诉、控告、检举，相关国家机关必须查清事实，任何人不得打击和报复。

由此可见，我国《宪法》从制度规范上直接保障了我国公民的政治参与权。但并没有明确规定“参与权”，也没有规定普通公民如何行使这样的监督，特别是事先监督没有明确规定，不能真正发挥公民参与社会管理的有效功能。同时可以允许其他相关法律法规对公民参与权的相关内容和形式程序进行规定，在某种程度上可以更好地完善在社会发展中层出不穷的新情况的处理办法。

二是加强相关领域的制度配套和执行能力。在保证公民参与权时，首先在制度上配套，这是大前提，真正做到“有法可依”，这也是保证我国当前公民参与权实现的主要路径。就政治投票这种方式而言，一方面需要政府相关部门制定切实可行的投票模式，以此来保证政治投票在制度范围内进行。对于投票的方法，也在法律允许范围内可通过多种方式来表达。如在回答“是”与“否”、“赞成”与“反对”等，不仅可以通过直接无记名投票的方法，还可以通过相关姿势来表达。站立为赞成或者反对，坐下则是相反意思。在法律中明确规定相关公民参与的具体程序，让这一权利更清晰、明确。另一方面，还需要严格执行已制定的这些规范，真正做到“违法必究”，这是保障我国当前公民参与权实现的重要保障。以村长选举为例，在进行选举前应该严格按照选举法的规定进行，采取民主选举制，一旦发现违反选举法规定、贿选等现象，要立即严肃处理，把具体处理方式列入法律或规章制度之中，绝不能手软。对这些违背合法的公民参与权的行为承担的法律责任进行明确的规定。最后，对社会一些新兴事物的公民参与方式，如网络、微博、微信等的法律地位、性质及其具体效力等方面要明确，是公民在行使这些权利时有所依据。

限制公共权力。途径之一：建立合法多样的公共权力实现途径。公共权力的基础是社会契约论，虽然是由国家来执行这个权力，但最终目的都是为了广大人民群众。因此，通过限制公共权力，能够让公民获得更多权利，从而提高公民参与度。国家应该尽可能放权，通过转变政府职能，完成从领导者到服务者的角色转变。“市场失灵会导致资源配置的低效率，有必要进行政府干预，但政府也有可能出现干预失灵，政府进行的在分配可能会导致不公平。”“让各个利益群体度获得知情参与权的机会”。⑧首先在经济上，让民间获取更多权利，能够自主按照自己的意愿行事；其次通过开放政策，让更多的民间组织加入到部分国家垄断行业，比如电力企业等。这样一来，通过社会领域的部分开放，合理的限制公共权力。但是让更多的公民参与到国家社会经济事务的管理中来，间接享受了政治参与权。途径之二：加强公民的监督权，完善司法审查制度。“绝对的权力导致绝对的腐败”，从权力制衡上限制公共权力。公民的监督是为了更好的实现政府和合法、高效管理。“司法审查在行政法的意义上说是对行政行为的合法性审查”。⑨而司法审查制度是司法权对立法权、行政权进行制衡的机制，通过完善能够让司法权给公民提供救济，为公民合法权益的实现提供一道屏障。与此同时，也是为了更好的实现公民监督权，体现公民的主人翁地位，保障公共权力朝着有利于公民的方向发展。加强对抽象行政行为的司法审查相关制度的完善，例如在《行政诉讼法》中对其相关受案范围的界定等都应该更加明确。

扩大公民权利。利用社会民间组织等形式实现政治参与。随着我国民主社会的深入发展，扩大公民权利是必然的。能够让公民实现自由、民主的现代化国家。对于我国公民而言，最广大的劳动人民是国家的主人，实行的民主集中制原则以及人民代表大会制度原则能够让更多地人参与到政治生活中来。另外，随着社会的不断发展，出现了很多新的社会现象，在社会发展过程中，公民民利的实现还能够通过其他社会组织来实现。除了可以参加工会组织、党组织等社会组织外，还可以参加一些社会管理的社会民间组织，这也是一种很好的政治参与方式。我国《宪法》第三十五条明确规定公民有结社自由的权利，可以实现更多人员的有序参与。但由于没有明确的社会团体法律规定，要注意一些“非法”的团体借用公民参与权的名义，对社会管理进行破坏。因此，要同时加强社会民间组织的法律性质和合法化管理，使其成为政府公民之间沟通的桥梁，为公民参与社会管理提供正确的沟通渠道。

完善公民的基本权利。法律所赋予每一个公民最基本的权利，受到宪法和法律的保护，任何人不得侵犯。因此，要完善我国公民的基本权利。一方面，完善公民基本的选举权和被选举权，同时，它们也是最需要被维护的权利。要实现其他所有权利，都必须建立在这个权利的基础上。比如，可以完善我国当前的选举制度，从基层开始推行直接选举，让更多的人直接参与到政治参与的过程中来。也可以考虑推行更广的民主制度，让更多网民参与到政治讨论中来。另一方面，加强公民其他方面的权利。除了基本权利之外，公民还应该被宪法和法律赋予其他方面的权利，比如公民监督权。这不仅指公民对于国家和政府日常工作的监督，还应该包括国家推行重大政策时，应该征求广大公民的意见。可以通过国家对一些领域进行强制性的开放，如法院的听证会、物价局的听证会等，让公民履行监督权，缩小政府有关部门一支独大的局面，通过社会舆论如有效的管理网络、媒体等新兴科技，建立良好的沟通和回应渠道。这既是对内部的监督，让公共权力得到限制，同时也是让公民参与权的实现途径合法化、多样化。

值得注意的是，在扩大公民权的同时应当注重公民权利的真正行使。徒法不足以自行，只有法定的权利却没有在行动中的权利只能是件漂亮的外衣徒有其表而已。为实现有序参与提供良好的空间。其一，应当培育公民的参与意识。作为间接的社会管理者，应当树立合法参与者的意识。加强对民主的理解，明确这是《宪法》所赋予的权利。做到有序、理性、合法的参与社会管理。“当前我国公民的参与意识还不够强，权利意识、民主精神、参与意识和法治意识相对比较缺乏，而这影响着公民参与的自觉性和主动性，影响着公民的参与理性和参与能力，从而决定着参与是否富有成效”。⑩其二，应当营造公民参与的氛围，加强文化素质教育。作为直接管理者的政府部门及其工作人员应该树立服务意识。在工作中依法办事，做到信息公开，办事公正，以人为本，用良好的职业素养来提高管理水平。其三，应当拓宽公民参与的途径，降低公民参与的门槛，畅通民意表达的渠道。可以利用现代科技手段，使参与渠道简单化、多样化。这样在扩大渠道的同时，提高公民的参与兴趣。

结语

综上所述，公民参与权是实现我国民主政治的重要途径。我国要建设社会主义民主国家，就必须扩大公民参与权，从制度保障、限制公共权力、扩大公民权利这三个方面着手，不仅需要从法律救济程序、司法审查制度等法治领域提供保障措施，还需要利用社会民间组织等多种手段参与到我国当前的政治活动中。只有切实考虑到公民的权益，维护公民的政治参与权利，建立有效的沟通渠道，才能更好地巩固我国政府合法性地位。

（作者为苏州大学王健法学院博士研究生）

【注释】

①王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年，第206页。

②闫桂芳，张慧平：“公民参与权剖析”，《理论探索》，2004年第2期，第75页。

③[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆，1965年，第113页。

④⑤黄学贤，齐建东：“试论公民参与权的法律保障”，《甘肃行政学院学报》，2009年第5期，第118页。

⑥[美]亨廷顿·纳尔逊：《难以抉择—发展中国家的政治参与》，北京：华夏出版社，1989年，第21页。

⑦[美]珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第48页。

⑧吴云霞，靳洪波：“论当代中国公民参与公共政策决策的制度路径”，《法制与社会》，2010年11月中，第144页。

⑨包万超：“转型与中国司法审查制度”，《中外法学》，2008年第6期，第805页。

⑩王雅琴：“公民参与权及其保障思路”，《理论探索》，2011年第6期，第118页。

责编/韩露（实习）