农村建设用地地权交易和要素组合效率

摘 要：随着我国城市化进程的加速，土地征用短缺和农村建设用地闲置的矛盾日趋尖锐。从资源配置的层面，集体产权性质的农村建设用地使用权市场化流转对于降低国家征地成本和提高城乡土地资源配置效率具有重要作用。由于集体建设用地经营性地权和资产性地权制度的缺失，地权交易存在显著的福利损失，致使农村建设用地地权市场不能形成有效的要素配置效率和财富分配机制。因此|农村建设用地地权制度的建构是目前形成有效的地权市场和地权定价机制的核心。

关键词：农村建设用地；地权交易；价格扭曲；经营性地权；资产性地权

中图分类号：F301.2　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2009)05-0053-04

一、城市化土地短缺和农村建设用地流转相关文献

农村建设用地是指农村用于建设用途的非农用地。主要包括乡镇企业用地、农民宅基地、乡镇公益事业和公共事业用地，土地用途和城市国有建设用地相同。上世纪80年代乡镇企业大发展时期，农村工业这种特殊的土地和资本组合模式给农村经济带来了短期繁荣。但90年代后，由于体制转型和结构调整，乡镇企业破产致使农村闲置了大量建设用地；另一方面，由于农村人口的城市化，宅基地也大量闲置。我国农村集体建设用地总量是城市国有土地的4倍。根据2020年城市化水平要达到60％的标准，城市每年新增户籍人口1000万左右。在保证18亿亩农用耕地的硬制度约束下，城市建设用地“缺口”将达到1.2亿亩。如何解决农村建设用地闲置和城市化土地短缺二者的结构性矛盾，已成为我国经济转型中宏观经济发展所面临的一个重要课题。

国内外学者主要从三方面对农村建设用地流转进行分析。Samuel P，s，Ho etal(2005)、姚洋(2005)、肖金诚(2007)和杨志荣(2008)对农村建设用地利用效率进行了实证分析。杨志荣(2008)基于DEA模型测度的结果表明，我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本要素。Samuel P，s，H0 etal(2005)指出由于我国农村集体建设用地增量要显著高于城市建设用地，土地粗放利用模式将进一步拉大城乡建设用地的结构不平衡。而陈利根(2007)、曲福田、冯淑怡(2004)、黄祖辉、汪晖(2002)、Kai-singKung、James(2002)、Kaser、Greg(1998)从政府公共政策的角度进行分析，认为政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源，主张以放松政府管制为核心推进农村建设用地流转。消除城乡建设用地身份差异是放松政府管制所要解决的主要问题。James、Benjamin w，(2007)、龙登高(2009)、周其仁(2007)、刘守英(2007)从农村建设用地流转“市场化”论的角度出发，认为突破城乡土地二元结构，加速培育农村建设用地流转市场，通过强化市场机制从而实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”的效率目标，其认为市场的自发机制就能解决资源的配置效率问题。

本文认为，价格机制背后的制度结构是农村建设用地地权交易和要素组合效率的关键。在城市化进程加速和城市土地短缺背景下，从地权制度上对农村建设用地流转进行分析，不仅有助于解决资源配置问题，而且能从深层次上理解城乡财富和利益的分配结构。

二、农村建设用地流转的制度约束和地权交易的福利损失

长期以来城乡分割的土地管理体制，很大程度上已经成为制约农村建设用地地权市场发育和城乡利益结构均衡化的制度约束。

(一)农村建设用地流转的制度约束

农村建设用地流转是指在市场经济条件下，农村建设用地的使用权可以向不同的需求主体进行让渡，从而使土地资源得到最优化的配置。因此，农村建设用地流转就是打破城市土地供给国家一元垄断的市场格局，使国有土地和集体产权土地平等地参与市场定价的过程。虽然各地都在进行农村建设用地流转，并且形成了多样化的流转模式，但对集体产权歧视所形成的制度约束始终是一个重要的制度障碍。《土地管理法》第四十三条规定： “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即无论是公共利益开发建设，还是商业利益的开发建设，只要有土地需求，必须使用国有建设用地。虽然农村集体建设用地和国有建设用地同为建设用地，但制度上限制了集体产权属性的建设用地参与城市化建设的功能。而“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的”，也有例外情形，如果是兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和村民住宅此三项建设用地需求的，可使用农民集体建设用地。但乡镇企业破产后闲置的集体建设用地是否可以进入城市建设用地市场呢?从严格的《土地管理法》的法律分析，这是不允许的。集体建设用地也必须通过国家征用，变为国有产权性质的土地后才能进入城市土地市场交易。

(二)市场自发流转的福利损失及模型检验

虽然农村建设用地流转有严格的制度约束，但也不是铁板一块。《宪法》作为《土地管理法》的上位法，释放出了很大的制度空间。宪法规定“国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用”(第10条)。从上位法中可以明确的得出，对于商业性质的非公共利益的土地需求，使用国有建设用地不是必要条件。而另一方面，农村建设用地的大规模闲置导致农村集体组织和个人土地持有成本上升。国家土地垄断所形成的土地相对价格的升高增加了农村建设用地地权流转的潜在需求。而当限制地权流动的城乡二元土地管制制度成本小于土地流转所产生的巨大增值收益时，以农村集体组织所主导的农村建设用地流转就自发形成了，而另一方面也表明政府土地管制制度的失灵。根据对京、津、翼、鲁、豫、粤、苏、吉八省市同区位国有土地和农民集体土地市场交易价格的随机抽样，发现自发性农村建设用地地权交易中存在资产价格严重扭曲的情况占总调查区域样本点的49％。

什么因素影响了农村建设用地流转中的“资产价格”，致使国有产权土地和集体产权土地有如此显著地价差?我们进一步构建了农村建设用地流转价格影响因素效应的计量模型。被解释变量P定义为农村建设用地流转价格，解释变量Ri、Pi、Mi、Ci、Qi分别代表政府地权管制程度、同区位国有土地价格、农村建设用地交易量、集体组织民主化程度、地方GDP总量，为随机误差项，对非连续变量用李克特赋值法。模型如下：

通过对相关解释变量的分析，得出如下结论：

(1)国家(或地方政府)对农民集体建设用地流转政策管制的松紧程度直接影响着区域内农村建设用地的流转价格。从模型1可知，这种计划经济以来

所延续下来的以产权属性和身份为特征的城乡二元的土地管制制度对被调研区域农村建设用地流转的价格影响是所有解释变量中最显著的。

(2)农村集体建设用地在特定区域内市场交易量越大(往期和当期数据)，和直观的供求规律相反，土地的流转价格还会越高。即作为农村地权市场发育程度重要指标的农村建设用地年度市场交易量对农村建设用地流转价格的影响因素已经超过传统供求因素对价格所施加的反向影响。这也表明，土地作为一项资产，市场发育程度作为外在环境，对资产的有效定价和形成有效市场所产生的影响。

(3)地方GDP总量高的区域，农村建设用地的流转价格也相对较高，二者呈正相关性。这是一个显而易见的结论，因为经济发达的区域由于区域产业聚集和要素的聚集使资产价格相对较高(模型4)。但一个重要的结论却是，作为农村建设用地交易主体的农村基层组织的腐败程度对农村建设用地的流转价格呈负相关性。也就是说，经济发达的地区，虽然农村建设用地交易价格很高，但集体组织的腐败行为却较低。而越是不发达或经济落后地区，农村基层组织却普遍存在着权利寻租。

三、资本和土地的结合：农村建设用地经营性地权和资产性地权

当前所延续的城乡分割的土地管理体制，在很大程度上已经成为制约农村地权市场发育的路径依赖，使农村建设用地资产价值被严重低估。农村建设用地流转价格信号的扭曲根源于两种产权属性差异的地权制度。因此，本文认为价格机制有效运行需要内在的制度支撑。从城乡一体化的地权交易制度层面进行制度创新，不仅能消除城市化进程中地权交易价格的“双轨制”，而且能实现土地和资本的最优组合和城乡财富分配结构的合理化。

(一)农村建设用地“经营性”地权和城市资本结合，实现跨城乡流转

农村建设用地具有建设用地的一般属性。从土地用途上讲，其和城市国有土地用途是无差异的。二者的差异主要体现在所有权和身份上的差异。农村建设用地“经营性”地权实现跨城乡流转是指土地使用权突破城乡之间的身份限制，使其成为城市土地供给一级市场的重要组成部分。农村集体建设用地使用权向城市流转，一方面提高了资源的使用效率，实现了土地和资本的有机结合；另一方面从分配制度上实现了土地所有者在城市化进程中的财富效应，从根本上缓解经济转型中城乡财富分配结构的不平衡。用途管制是现代土地管制的核心，不论私产还是公产，农业用地转为非农业用地都会受到严格的管制，而对身份和所有权差异所实施的管制不仅缺乏法理依据，更不符合市场经济条件下多元产权平等的基本原则。

农村建设用地地权的流转能从根本上解决目前城市土地市场国家垄断的局面。根据法律规定，国家由于公共利益的需要，可以征用农村集体土地。国家所征用的集体土地，不仅包括农业用地，而且还包括建设用地(如拆迁)。在农村建设用地流转制度缺乏的前提下，不论公共利益用地还是商业用地，必须要向唯一的土地供给者一地方政府申请。因此，农村建设用地市场缺失的条件下，国家土地征用不必满足公共利益这个前提。这个基本的结论在实践中可以获得充分的验证：地方政府动辄以公共利益为招牌，把不同性质(工业、商业用地)的土地需求都通过低价的国家土地征用途径解决。而从经营性地权制度上实现农村建设用地跨城乡流转，能从根本上破除国家对土地市场的垄断。一方面实现了公益性用地国家征用和非公益性用地土地市场交易获得两种不同性质的城市化土地供给模式。由于公共利益用地仅占土地需求的1/3左右，因此市场化交易的农村建设用地将成为城市土地供给的主体。而另一方面，通过农村建设用地“经营性”地权的市场化流转，确立了土地的价格发现机制，有利于规范征地行为和资源的优化组合，将有力地促进产业结构的发展升级。

(二)农村建设用地“资产性”地权的确立，推动农村土地金融体制的深化

农村建设用地“资产性”地权和土地金融二者紧密联系在一起。土地作为一种要素，其功能不仅体现在商品的使用权(经营权)上，资产属性是其功能的重要组成部分。随着市场的深化，集体土地资产的货币化进程将是一个客观的金融深化过程。虽然土地经营制度改革始于农村，但土地使用权的资本化率先在城市国有产权性质的土地交易中获得实现。农村建设用地“资本性”地权的含义是指，以加速城乡建设用地地权流动性为基础，通过地权的抵押、证券化和股份化等金融产品创新，实现经营性地权的资本化从而最大限度地增加交易双方的财富总量和风险规避程度的土地金融创新。这种诸如抵押、入股、转让等多样化的地权资本化的交易形式，在农业用地领域获得制度保障，而农村建设用地流转中的资产功能的制度保障的意义要远远大于农业用地承包权的资产化。农村建设用地资产性地权，有助于培育多层次地权市场，使农村建设用地使用权要素获得充分的流动性。

农村建设用地资产性地权制度的建立，一方面作为土地所有者的农村集体组织通过土地的资本运作，依托于资本和土地的空间组合实现跨期选择和风险规避，能最大限度地实现土地的财富效应。另一方面，持有经营性地权的企业可以通过资产抵押或其他形式的资产货币化能有效增加资产总量，从而实现资产的杠杆效应。从某种程度上讲，消除建设用地流转中价格扭曲和城乡建设用地价格双轨制的关键在于农村建设用地资产性地权的建立。作为重要不动产的农村建设用地，“资产性”地权功能的实现需要基本物权制度的保障，从法律上要建立同国有土地对等的农村建设用地“用益”物权和“担保”物权制度。通过物权制度，推进农村建设用地地权的流动性和生产要素的组合效率。通过地权的流动性，实现有效的资产定价机制和要素的配置效率。农村建设用地“资本性”地权能有效实现土地的财富效应和理顺城乡利益的分配结构。

四、结论：城市土地二元产权结构和要素组合效率的均等化

本文认为，农村建设用地“经营性”地权和“资产性”地权的制度建构是当前经济转型中土地制度改革的核心。实现国有土地、集体土地城乡一体化的地权制度，将从根本上解决城乡建设用地长期以来的功能性差异，打破城市土地单一的国家所有制的形式，形成城市土地产权国有和集体所有并存的二元所有制结构。能最终实现土地同权同价的市场化“定价机制”。城乡两种产权属性的建设用地在市场深化的过程中，实现土地功能的趋同是制度演变的基本路径。这种城乡一体化的制度模式，不仅能有效实现城市化进程中土地资源的最优配置，而且能最大限度地实现农村集体土地的财富效应。通过建立无差异的城乡建设用地地权制度，农村建设用地地权交易中要素组合实现最优化，城乡建设用地要素组合效率将会趋同。

基于地权制度所形成的土地财富效应和相应的分配结构是当前扩大内需和消除城乡收入差距的治本之策。通过地权制度改革所形成的农村建设用地市场价格信号，能优化集体产权的内部治理结构，因为在价格双轨制条件下，农村建设用地的价格信息是私人信息，而城乡一体化的地权制度将消除价格的双轨制。无差异、公共的价格信息能降低集体产权内部治理结构的监督成本。从制度绩效的宏观层面分析，规范的农村建设用地流转制度能最大限度的保护稀缺性的土地资源。在城市化进程加速和建设用地资源短缺背景下，农村建设用地“经营性”地权拓展能使16万平方公里农村建设用地加入到城市化建设中来，不仅能加速区域经济发展，而且能增加农民收入，从制度上有效解决城乡收入差距问题。

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责任编校：植　予