墨西哥案例1992—2012:土地制度改革与城市用地分析

摘 要：自上个世纪的四十年代以来，墨西哥的城市化水平得到了巨大的提高， 2010年的城市人口超过总数的76.8%。在这一过程中，城市用地的扩展基本上没有按照有序与合法的方式实现，违法占地违规用地现象相当普遍。对此，墨西哥政府1973年成立了规范用地委员会。1992年，在对宪法27条修改的基础上，确立并实行了新的农业法，允许集体所有制的土地可以部分的私有化，并由此进入市场的自由交易，从而为城市的扩展提供新的供地渠道。但是，城市用地的扩展仍然沿着无序无规划的道路发展，不仅影响了对公共基础设施和公共服务的投资效率，而且也不利于城市居民住宅建设行业的健康发展。通过介绍墨西哥集体所有制土地制度的变革，分析其在城市化进程中的作用，同时作出几点反思。

关键词：城市化；；房地产开发商；墨西哥

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-01-17（9）

作为拉美地区的主要国家之一，并且属于当前世界上最大的自由贸易区——北美自由贸易区成员国，墨西哥在其各个领域的发展与变化，被人们尤其是学术研究机构广泛地注意。自上个世纪80年代以来，由于外债危机的爆发以及后来频繁发生的金融困难导致了其经济发展速度不尽人意，在三十多年的时间里，按可比价格计算，人均国民产值一直徘徊在年均不到1%低水平①。在这期间，墨西哥政府为了克服之前由于长期实行进口替代战略促进经济发展所积累下来的问题，在经济领域实行了以贸易自由化以及积极鼓励私人投资尤其是吸引外国直接投资并减少国家干预经济为主的改革。到目前为止，墨西哥在贸易、金融各方面的自由度走在了世界的前列。尽管如此，经济发展所面临的阻力和挑战依然是很多的，巩固已有的成果并在此基础上继续扩大改革的深度和广度还是困难重重。

本文主要围绕着集体所有制土地的形成以及改革情况并且在城市化进程中发挥的作用作一简要介绍和分析。可以看到，墨西哥的城市化及其扩展主要是建立在集体所有制土地上。尽管各个不同时期里，城市化的扩张速度，尤其是城市用地的增加幅度是不一致的；由此而引起的对集体所有制土地的占用数量也有相当大的差别②，但是，一个基本的事实是，城市土地扩张中的60-70%来源于集体所有制的土地，这远远高于集体所有制土地在国土总量中所占的52%比例。并且集体所有制土地在参与城市化的过程中，往往是以违规甚至是以违法的方式实现的，在很大程度上损害了广大农民的利益。尽管1992年的修宪完成以及新的农业法实施，对集体所有制土地原有的限制及其自由流动政策获得了大量松动与调整，但是并没有改变农民的弱势地位。由于土地市场的特殊性，农民很难在交易中实现其作为土地所有者的充分权利。加上人多地少的现实，大量的农民在出卖土地之后依然无法脱离贫困的现实。第一部分将阐述墨西哥自1940年以来的城市化进程；第二部分介绍墨西哥土地集体所有制的形成以及1992年宪法改革与新的农业法主要内容，并在此基础上分析集体所有制土地在城市化进程的作用，重点分析宪法改革之后对缓解城市用地方面的贡献。当然，同时也注意到在这一时期里，集体所有制土地在由农业用地转化为城市用地的过程中，产生了许多问题和困难，对城市化进程提出了不少新的挑战。最后，在对前面内容的研究和分析基础上，作出几点反思。

1 墨西哥城市化进程简介

城市化是一个复杂的过程，往往需要几个指标同时来衡量其水平与进步。这是因为在这个过程中，涉及到生产方式的变化、城市地区土地面积和人口的增加、就业人口在不同产业之间的变迁即第一产业所占比重的逐渐减少和第二第三产业相应的增加、农业活动在整个国民经济中地位的重要性减弱、居民生活模式的转变等等。在实践中，大多数国家将城镇居民在总人口中所占比例，作为衡量城市化的标准，并由每平方公里人口密度作为辅助指标。然而，对于什么是城市人口，往往是各个国家有着不同的定义。例如，日本将城市定义为那些人口数量在30，000人或更多，并且人口密度每平方公里超过4，000人的地区，在这些地区居住的所有居民都统计为城市人口。在美国，这些指标分别为2，500和486，加拿大各自的标准分别位于1，000和400。在英国，则单纯地将居住的人口不少于1，500人作为指标，对人口密度没有要求。

1.1 城市化标准与发展水平

按照墨西哥的官方统计标准，2，500人以及2，500人以上居住地的人口算作城市人口并以此作为城市化的标志，在此水平以下居住地的人口为农村居民。这样，根据墨西哥国家统计、地理与信息局的最新人口普查数据（墨西哥每十年进行一次人口普查），2010年，其城市人口达8，659万，占总人口数量的76.8%。

除此之外，墨西哥学术界对城市化标准还存在着不同的意见。最早研究这一问题的学者路易斯·吾尼凯尔与哈益明·索布日诺（Luis Unikel，1978、1988， Jaime Sobrino，2011），所用的标准不同于官方统计标准。他们不仅将人口数量超过15，000人的地区作为城市；同时还考虑到一个城市化系数作为补充（不同规模的城市配以不同的权重）。

E=0.25P1+0.50P2+ 0.75P3 +P4

P1、P2、P3和P4代表着四类不同城市的人口数量占总城市人口的比例。其中，P1是指人口数量在15，000-20，000人之间的城市；P2是指人口数量在20，000-50，000人之间的城市；P3是指人口数量在50，000-100，000人之间的城市；P4其中是指人口数量超过100，000人的城市。如果按照这一标准，那么墨西哥2010年的城市化水平为62.6%，即人口超过15，000人城市的人口总数为7，059万。

墨西哥的城市化进程，是与经济发展现代化以及人口的增长特点紧密联系在一起的。自1900年以来，基本上可以分为三个大的时代：1900-1940、1940-1980、1980-2010（Jaime Sobrino，2011；Gustavo Garza，2002）。在各个阶段，人口增加、经济发展速度、城市居民的集中程度以及地区之间的人口分布等要素表现出不同的特点。

在第一时期，即1900-1940，墨西哥的人口增加速度较低，每年平均为0.9%，总人口由一千三百六十万上升至一千九百七十万。在这一时期，经过了将近20多年因反对第亚斯（Porfirio Díaz）独裁统治而引起的革命动荡以及之后的政局混乱时期，墨西哥逐渐恢复了稳定的政治、社会以及经济局面，为其今后实施快速工业化战略并促进经济发展提供了坚实的基础。在人口增长方面，一个突出的特点是人口出生率与人口死亡率双高并存，城市化水平停留在增长缓慢的水平上。在1921至1940年的20年里，城市人口在总数中的比重仅仅提高了4个百分点，由31.2%增加至35.1%（表1）。

从历史数据看，墨西哥城市化加速发展时期应该是开始于上世纪40年代，而这是与工业化以及经济的快速进步紧密相连的。自1940至1970期间，与其他的大多数拉美国家一样，墨西哥实施了以进口替代战略为代表的工业化发展模型③。在30年的时间里，墨西哥的经济获得了突飞猛进的发展，年均增长率保持在6% 以上的水平，并且通货膨胀以及比索对美元的汇率也是相对稳定的。所以，这个阶段被称为稳定发展期，或者是“墨西哥奇迹（Milagro Mexicano）”、“黄金期（?poca de Oro）”。

应当看到，随着工业化与城市化的快速发展，墨西哥经济逐渐从一个由农业为主的国家转变成了一个工业占主导地位的国家。1970年，制造业的国民生产总值占到了总数的23%，农村产业为11.2%；与1950年的数据相比，前者增加了5个百分点，而后者则减少了7个百分点。城市人口在1970年占总人口的58.7%，第二与第三产业的就业人员在就业人员总数的比例也由1950年的37.3% 上升到了1970年的 55.7%。在1940到1980期间的40年里，总人口由1，970万增加到6，685万，年均提高3.1%。如果说这个时期的人口快速增长来源于人口出生率的居高不下，那么人口死亡率的明显降低则是区别于前一时期的主要特点。城市人口在总人口中的比例则增加了31个百分点，从35.1%上升到66.3%，也就是说，每十年城市人口增加7个多的百分点。

自1980年之后，墨西哥城市化的发展速度呈现出递减的现象。在1980至1990的十年里，城市人口占总数的比例增加了5个百分点，与前40年的平均水平相比，下降了2个百分点；1990-2010时期的二十年内，速度继续减退，每十年只提高了不到2.8个百分点。与此相随的则是，人口的增长速度也明显下降，30年里的年平均发展速度只有1.7%，总数在2010年达到1.12亿。可以看到，最近的三十年内，墨西哥的人口出生率与人口死亡率由上个世纪初的双高变为现在的双低。

1.2 土地制度与城市人口上升

正如上文指出，墨西哥的快速工业化以及由此发生的经济超速发展直接导致了城市化速度大幅提高，特别是在1940-1980期间的40年时间里，每十年城市化水平上升幅度超过7个百分点。城市人口的超高速发展，一方面是因为快速工业化对就业人口产生大量需求，另一方面是与墨西哥当时实行的土地分配政策，尤其是与土地的不可分割性以及由此规定的土地单一继承人制度紧密相连。可以说，大量涌入城市的农民既受到了因快速工业化而产生的就业机会增加与收入水平改善的吸引；同时，因为他们无法通过正常渠道在农村获得最基本的生产资料即土地，所以又是一种无奈的选择，即不得不选择离开其出生地进入城市寻找生存之路。不管是自愿还是无奈，城市人口的超常规增加首先为快速工业化和高速经济发展提供了充足与廉价的劳动力，反过来又促进了经济在一定的时间里能够保持持续高速发展水平。这样使得对劳动力的需求缺口在一定时期里继续存在，进一步吸引了对农民工的需求，更多的农民继续进入城市。在农民进入城市的初期，城市往往有一定的储备用地或者闲置土地，新移民对住宅的要求可以相对容易得到满足，并且在许多情况下，进城的农民可能只是短暂的停留，其最终还是回到农村，从而在短期内以租赁的方式居住在城市，对城市用地不会形成过大压力。但是，随着移民数量的不断增加以及越来越多的农民最终选择留在城市，不仅在数量上而且在发展趋势上都远远超出了预期，更为严重的是，由于城市储备用地或者闲置用地是固定的，随着城市人口的增加必然导致其逐步减少和枯竭，对城市用地的压力也越来越大。

首先，在此环境的影响下，随着城市储备用地或者闲置用地的逐渐减少，其价格往往是成倍上升。与此相伴的则是住房的价格也是呈现明显的上升趋势。另外如果考虑到投机因素对房地产市场的影响普遍很大，土地与住宅价格的提高更是难以预料。可以说，尽管选择进城并留在城市居住的农民的收入水平肯定要优于其在农庄的情况，但是，土地与住宅价格的提高速度则远远超出了他们的收入水平的增加幅度，甚至无法让他们有经济能力在城区获得土地和住宅。如果考虑到城市原有居民的增长速度以及改善居住条件的需求，那么面对城市土地与住宅价格的提高，同样使大部分城市原有居民也是望洋兴叹。其结果是，许多城市不断将其所有的农业用地转为城市用地，并且往往并入临近地区从而扩大其行政区域面积，增加城市用地的供应。另外，尽管不属于同一行政区，大城市周边的一些原来以农业为主的市往往凭借其地理优势，无形之中慢慢地将原来的农业用地变为城市用地，为相邻大城市的居民提供了价格具有很大竞争优势的土地和住宅。譬如墨西哥城与联邦区最初是有着严格区别的，墨西哥城只包含Miguel Hidalgo、Benito Juárez、Cuauhtémoc和Venustiano Carranza四个区。后来随着城区面积的不断扩展，1976年联邦区法正式确定墨西哥城与联邦区被当做同义词使用，即二者都包含16个行政区④。1900年当时的墨西哥城区面积为10.4平方公里，人口34.5万；2010年包括16个城区的总面积达1，494.5平方公里，人口也上升到885.1万⑤。与此同时，围绕着墨西哥城周边的行政上隶属于墨西哥州、伊达尔戈州的大部分市区逐渐逐渐扩展其城区面积，缩短与墨西哥市地理上的距离，基本形成一片的局面，很难划分出墨西哥城与这些周边城市的行政界限。这样，隶属于三个州一级的行政单位的76个市区形成了现在的墨西哥谷地都市圈（ZMVM），2010年的人口达2，012万，面积7，866.1平方公里。

如果这一过程是沿着有序和有计划的渠道进行，城市用地的扩展以及城市用地的效率会得到一定程度上的控制。 但是，不管是城市的自身扩展还是与周边市区的融合，大多数情况下并没有得到国家具体的法律规划和布局安排。实际上，在这一过程中涉及到了大量的农业用地，并且很大程度上是集体所有制下的土地。换句话说，城市扩张的过程也就是农业用地不断减少的过程⑥。譬如，即使是现在的墨西哥城或者是墨西哥联邦区，在其16个市区仍然存在集体农庄，仍然存在集体所有制土地。问题的复杂性在于，1992之前，按照墨西哥年宪法27条以及其农业法的具体规定，融于城市化过程中的集体所有制土地是不能买卖的，具有不可侵犯的属性。所以，实际中发生的集体所有制土地的城市化是违法的。但是，正如前面提到的，墨西哥城市扩张所占用的土地其中60%以上是集体所有制土地。不仅如此，占同一比重的城市用地是属于非规范用地，有的城市这一数据可以达到75%。

也就是说，涌入城市的大量农民以及那些收入水平低下的城市居民，面对日益攀升的城区土地和住宅价格，他们不可避免地要在城市边缘地带，尤其是集体所有制框架下的土地寻找出路，将集体所有制下的农业用地变为住宅用地，成为所谓的“所有者”。这些新居民的背后往往有某个政党或组织的支持，这会使农民对土地使用权的实现变得更为复杂。在大对数情况下，农民是被迫出卖自己使用的土地，并且其价格也是大大低于市场价格。

当然，还要看到，集体所有制土地的一部分是集体所有但由农民个人永久使用，并可以继承，这部分以农业用地为主；另一部分是集体所有集体使用土地，包括山坡、森林、草场、水面以及其他非农业用地；最后是住宅用地和公共用地。尽管在法律上讲，集体所有集体使用土地是存在所有者的，但是在实际中往往很难对此作出明确规定，农民并不认为是土地的主人。所以在大多数情况下，尤其是在城市土地扩张的初期，对这部分土地的侵占，并不会引起农民过多的注意。随着非法占地违规用地现象的越来越严重，城市郊区的农民利益受到了越来越多的侵占和威胁，由此引起的农民与“所有者”之间的冲突不时发生，严重地影响了社会的稳定。

针对该现象，墨西哥政府在1973年成立了土地所有规范委员会（CORETT），其目的是保护农民利益并消除非法用地与不规范用地现象。首先，面对被侵占的集体所有制土地，该委员会从农民手中将被占有或者需要城市化的土地收归国有（大多数情况下是前者），在转化为城市用地之后按照城市规划或者出售给占有者以及其他居民作为住宅用地，或者是其他有别于农业生产的其他经济活动。至2008年，该委员会共实现规范化用地14.6万公顷，并且颁发了220万个土地产权证。考虑到同期城市用地增加总额接近80万公顷，土地所有规范委员会的贡献占了几乎六分之一（Clara Eugenia Salazar C.2009）。尽管如此，规范委员会的努力并没有完全解决非法用地与不规范用地的问题，应当讲，依然还有大量的工作要做；并且这种工作往往是在实际占用集体所有制土地之后进行的，其结果是变相地承认了城市居民以及大量入城农村移民违法和违规占用集体所有制土地的事实，无疑是助长和鼓励这一问题的深化，不利于从根本上消除违法和违规占用集体所有制土地，往往是一边规范化一边继续着非法占地与违规用地的活动。

2 1992年土地制度改革与城市用地的新挑战

概括地讲，宪法27条的修改以及新农业法可以归纳为5个大的方面：第一，面对依然存在着的大量无地和缺地农民，正式宣布结束了实行长达接近80年的土地分配政策，从而承认了这样一个事实，即政府无法通过分配土地这一途径，实现“耕者有其田”的理想，从而解决大量无地和缺地农民的贫困局面。第二，放松私人农场规模的最高限制，允许在农村由多个农户成立农业生产企业，其土地面积最多可以达到2，500公顷水浇地或者相当于同等数量水浇地的旱地。第三，扩大单个林场的规模至800公顷。第四，放开对农庄土地的限制，允许土地作为担保签订租借条约、参加股份公司并且进入土地市场的买卖交易。第五，放松集体所有制土地的限制，在一定的条件下可以将集体所有个人使用的部分私有化，这一过程需经过对农庄土地的划界定权（Procede）、村民委员会（Asamblea Ejidal）协商决定、完全控制（Dominio Pleno）以及公正登记（Registro Publico）等程序。

另外，土地制度改革的目的是为了促进土地的集中，利用北美自由贸易协定的优势吸引对农业的投资，以此振兴落后农村的发展，让农民逐渐脱离贫困并走上富裕之路。当时，为数不少的人对此提出担忧，认为土地制度的创新，并不会给农业以及农民的生活带来积极的变化。相反，由于土地私有化限制的放松，不仅农村广大农民的贫困问题得不到根本解决，而且土地的集中将会使出现新的失地农民，农村的贫困问题将会面对更加严峻的形势。

2.1 评估

不管是当时的倡导者还是反对者，他们主要是从振兴农村农业、改善农民生活水平的角度出发的，并没有考虑到对城市化的影响，并没有考虑到对城市土地市场以及土地自由流动等问题的影响，至少他们在这一题目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽视上述问题，其实施将很有可能出现偏差。一方面，广大的农村及农民很有可能会受到土地用途变更而产生巨大增值利益的诱惑，无限制地出卖其具有长期使用权的土地。如果这部分土地已经通过正常程序由集体所有变为私人所有，那么其买卖至少是合法的。但是，如果继续如改革之前那样，交易仍然属于集体所有制的土地，土地的买卖仍然是非法的。另一方面，房地产开发商往往会在基础设施条件落后，公共服务差的城市郊区置入土地。需要指出的是，购入的土地往往并没有马上开发或者只是象征性的做一些简单开发。即使是完工的工程，尽管具有价格上的优势，但是由于交通设施不理想、远离工作场所、医疗教育条件缺乏等原因，销售乏力，并且这类住宅的入住率较低，甚至出现房屋遗弃问题。二者的交互作用，最后往往会使土地使用的非法与非正规化现象更为严重，甚至超过改革之前的情况。正是理论认识上的不足与缺陷，加之具体实施过程中缺乏行之有效的附带措施，集体土地进入城市用地并且在城市土地市场上的自由流动，在一定程度上受到了限制，首先是产生实施时间上的滞后性，当然也使得其在实施中无法完全地发挥其应有的作用与效果。

经过接近20年的实施，土地，尤其是农业用地，并没有出现大规模的私有化进程；另一方面，对农业的投资，尤其是私人资本的投入，也没有大规模的实现。

另外，根据农庄普查的资料，截止到2007年，共有5，914个农庄获得了对土地完全控制的权利⑦，所涉及的土地面积为四百六十六万公顷，占到集体所有制土地总数的4.4%。不仅如此，土地的买卖也是停留在一个较低的水平上，同期的交易量不到三百一十万公顷，仅为集体所有土地面积的2.9%，并且土地的买卖大部分是限制在农庄内部进行。在1997至2007间的十年内，总数接近2.1万个农庄实现过土地的买卖，总交易次数达到4万次，其中只有28.3%的购买者是与农庄无关的，71.7%则是农庄的成员（2007年农业普查：第九次集体农庄普查，Censo Agropecuario 2007，IX Censo Ejidal，Ags. 2009）。

需要指出的是，至少在最初的五年中，获得了对土地完全控制权利的农庄大多数分布在大都市区的周围。1997年，共有193个农庄的农民实现了对土地的私有化过渡，其中124个属于56个大都市区⑧。相反，真正的农业产区，私有化的水平则很低。这也从一个方面反映出，如果土地没有发生用途变更时，土地的增值幅度或者增值期望往往还停留在较低水平，农民不会有出卖土地的要求，从而不会提出土地私有的要求。同时，由于农业生产活动的收益水平有限并且风险很大，私人资本也没有显示出投入农业产业的踊跃性，所以，土地买卖尤其是超出农庄范围的买卖是有限的，在此基础上实现的农业集中经营也停留在一个低的水平上，远远没有达到当初的设想。

另外，根据农业改革部下属的农业检察院公布的数据，也显示出同样的结果。在1993年至2008年期间，墨西哥全国共有14，285平方公里的集体所有土地进入了完全控制机制，占分块划好归农民个人长期使用土地总面积的5.1%；如果单独考虑56个大都市区的情况，这一比例达到13.3%。也就是说，大都市区的集体所有制土地的私有化水平要远远高于全国的平均数据。这样，从集体所有转化为私有的土地总数中，27.8%集中在56个大都市区（表2）。

表2同时反映出，不同的地区受益于农业改革的人口结构⑨也存在着显著的差异。在全国总数接近四百六十万的受益者中，64%属于农庄成立时的人员，即集体所有制土地的合法使用者；其他的36%则是后来移居者或者是农庄成立时农民的后代，他们并没有使用土地的权利。而在2005年公布的56个大都市区，二者人口的比例几乎一致，各占50%。也就是说，居住在大都市区集体农庄的居民，几乎一半（49.99%）并不是集体土地的法定使用者，远远高于全国的平均水平，达14个百分点。从某种程度上讲，这些非集体土地法定使用者占用的土地在1992年之前，不仅是违法的而且属于非规范用地。尽管无法准确地判定这些非法或者非规范用地者，多少属于后来移居者多少是农庄成立时农民的后代，但可以肯定的是，大都市区集体农庄的土地被非法侵占和使用的严重程度远比其他地区高。同时可以看到，这些地区土地使用合法化与正规化依然存在许多工作要做。总之，宪法的修该以及农业法的变革到目前为止，还没有达到预期的目的，土地集中数量有限并往往发生在农民之间；尤其重要的是，集体土地还没有完全自由的进入城市土地市场。

2.2 土地私有化进程缓慢与城市用地扩展

尽管集体土地私有化的程度保持在一个较低的水平上，为14，285平方公里，占集体所有制土地总面积的百分之一多一点。但是需要指出的是，其中的接近三分之一，即几乎4000平方公里是产生在56个都市区，这与前面提到的截止到1997年的数据是一致的。如果同时考虑到2005年国家统计、地理与信息局公布的数据，墨西哥全国的城市用地面积只有12，634平方公里，那么，实际中的问题可能比简单的看统计数字要远为复杂，需要进一步的详细研究。

首先，集体土地变为私人所有并由此在土地市场上买卖，并不意味着这些土地就可以自动成为城市用地，最大只能被纳入城市储备用地的范畴。而要成为城市用地，其中要经过一个复杂的过程。这是因为，集体土地不仅仅在用途中与城市用地不一致，而且在产权方面与城市用地特别是住宅用地有着本质的差别。具体来讲，集体土地的所有者是农庄的所有成员，而城市的住宅用地所有者是具体的个人，所以，集体土地在转变为城市用地之前必须要使其成为具体个人的财产。在这一前提之下，将集体所有的土地转化为农庄成员的私人财产， 并由此进入土地市场交易，仅仅是转化为城市用地的第一步。

其次，集体所有制的土地私有化之后，并不是所有的都转化为城市用地。由于农业生产自身的特点而引起的收益不确定性程度较高以及风险较大，农业生产的投资收益率往往低于其他的行业，从而很难吸引大量的私人资本完全为了单纯的农业生产而购买土地。所以，正如农庄普查资料所显示的，土地交易往往是发生在农庄内部，并且其用途和价格也不会发生较大的变化。也就是说，正常情况下的集体所有制土地私有化实际上的发生频率是较低的，而发生在大都市区相对较高的集体土地私有化率，则反映出其他因素的影响，即由于土地的用途变化而导致的土地价格飙升。 如果土地的用途不变，仅靠农业生产率的提高时很难引起地价的大幅度上升，进而吸引进行农业生产的投资。只有当土地的使用用途或者潜在使用用途发生变化，从而产生巨大的增值效益或者是潜在的增值效益。譬如，城市建设用地的需要，旅游发展的趋势，特殊资源以及由此而生产的特殊商品，等等。在这种情况下，则会有可能出现大量的投资者并由此推动地价的上涨。很有可能的则是，表2中所显示的56个都市区集体所有制土地的私有化进程远远快于其他地区，正是由于土地的使用用途或者潜在使用用途发生变化所导致的地价攀升，吸引了农庄成员提出私有化的要求。

再次，集体所有制的土地私有化之后，如果其所有者有愿望进一步转化为城市用地，也并不是容易的过程。这是因为，农庄的土地是用来从事与农业生产有关的经济活动的，是不同于城市用地的。不管是私有所有制还是集体所有制的土地，农业用地要转化为城市用地，都需要经过当地市政府的批准，都要纳入当地市政府的发展规划。需要指出的是，为避免投机行为，农业用地是否会被纳入城市用地，并由此投资建设相关的基础设施以及其他的公共服务项目，当地的政府部门并不会提前预告。换句话说，从集体所有土地转化为私人所有，进而由农业用地转为城市用地，其中存在着巨大的不确定性。

2.3 集体土地私有化与土地使用的无序

正是由于上述原因，集体土地私有化以及由此而发生的农业用地转为城市用地数量与集体土地总数相比，目前仍然维持在一个较低的水平上。但是，土地私有化后的结果并不会改变以往历史上遗留下来的土地使用无序与无控制状态，往往会在很大程度上使其更为严重。这种现象表现在如下几个方面。第一，农民看到土地的增值空间越来越大，可能会争相出卖其私有化的土地。另一方面，地产商们看到土地的增值前景，特别是当经济前景被看好时，房地产市场活跃，他们往往会趋之若鹜般的大量囤积土地，并且惜售已建成的住宅。但是，如果经济形势不乐观时，这些大量囤积的土地和房产往往会给地产商们造成资金积压，使其运作发生困难。实际上，自2013年初始以来，三家墨西哥最大的上市地产商⑩（Casa Geo、Homex和Urbi）发生经营困难，其中一个很大原因正是其前期大量囤积土地占用资金过大而引起的（表3）。

第三，尽管最近的十年以来，房地产开发商购入了大量的土地并且修建了数量可观的住房，从而为人们尤其是那些有正式就业机会的工人提供了购房的机会，但是一个不可忽视的事实是，自建房仍是中低收入人群的首选，并且在所有的住宅中一直占据着主要的地位。具墨西哥联邦住宅组织（Sociedad Hipotecaria Federal，SHF）的统计，自建房在全国的住宅总数中占到60%以上，而福利性的商品房为30%左右，其他为高级住宅。可以说，自建房是中低收入人群的首选，而正是这部分住宅的存在，使得土地使用的无序与低效率更为严重。

另外，由于缺乏有效的监督控制机制，地产商们往往会选择购买价格低廉的私有化集体土地，而价格低廉的原因，可能是当地缺乏基本的基础设施，譬如水、电、交通设施以及其他的服务；或者即使存在，往往不能正常运营。也可能是大城市的远郊区，安全系数低。无疑，在这种条件下的住宅建筑成本则会大大降低，至少在理论上不仅适应了大量收入水平低下的城市居民住宅要求，而且可以使房地产商的利益得到最优化。不过，这样的选择也孕育着许多很难预料的风险和不确定因素。

第一，正如墨西哥可持续交通中心、墨西哥竞争力学院和马里奥·茂利诺中心所指出的，墨西哥城市的发展正沿着一条三D的模式进行，即距离远（Distante）、空间分布过度分散（Disperso）和低水平的城市内部相互交接（Desconectado）！，最终导致城市居民增加交通运行困难，每天花在正常上班路途的时间最多可达到6个小时。第二，尽管中低收入人群占墨西哥人口的70%以上，是一个潜在的巨大住宅需求市场，但是这部分人的工作和收入往往也是最不稳定的。当墨西哥国家劳动力住宅基金委员会（Instituto de Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores， Infonavit）和国家公务员住宅基金委员会（Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y del Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado， Fovissste）根据每个人当时就业与收入情况批准的贷款数额，很可能会在短期内发生变化，导致贷款无法按期收回甚至彻底变成死账或呆账。据统计，截止2012年底，墨西哥全国有十万多处房产属于死账或呆账的情况，这部分房产不仅被贷款人抛弃，而且贷款人往往不知所踪@。第三，尽管贷款没有变成死账或呆账，但是由于获贷人的工作和收入的稳定性差，还会涉及到地产商资金链。前面提到的三家墨西哥最大的地产商，除了其自身的经营不力之外，其客户群中许多是工作和收入的稳定性差的人群，也是造成其资金链断裂的原因之一。第四，正是由于地产商们往往会选择购买价格低廉的私有化集体土地，并且他们在与个体农户的谈判中明显处于优势地位，最后的土地交易价格往往使农民的土地所有权依然得不到完全实现，无法正常获得土地从农业用地转为城市用地的增值效益。对此，墨西哥现任的农村、土地与城市发展部部长卡尔洛斯.拉米莱斯.马林（Carlos Ramírez Marín）曾指出，到目前，城市的土地扩展涉及到了1，300个农庄，“除了少数靠近海边的黄金地段之外，大多数农民尽管其所拥有的土地已经是具有一定价值的城市规划用地，但是他们仍然生活在贫困之中”#。

总之，墨西哥1992年宪法改革以及新的农业法颁布只是为增加城市用地开辟了一个新的途径，如果没有相配套的监督监管措施，可能会出现新的问题，影响房地产市场甚至整个经济的正常发展，不管是农民还是购房者不能得到真正的实惠。

3 几点反思

在最近的20多年里，墨西哥经济一直处于徘徊不前低速增长的状态；城市化水平尽管也是低水平增长，但是仍然达到了76.8%的幅度，基本上与当前发达国家持平。

城市化是一个渐进的过程， 解决城市住宅也是一个渐进的过程。特别是在大量农民在工业化快速推进中无控制地进入城市之后，很难有经济能力通过正常渠道购置房产。如果考虑到数量不少的城市原居住人口同样受到经济困难的限制无法满足住房需求以及改善居住条件的要求，那么在城市郊区寻找出路则是不可避免的，这无疑也是引起墨西哥城市扩张中土地使用无序和效率低下的主要原因。

为了配合城市化的发展，解决上个世纪40年代到80年代快速工业化和快速城市化遗留下来的问题，尤其是集体所有制土地的被违法与被违规使用，1992年墨西哥完成了宪法27条的修改并在此基础上颁布了新的农业法。其中对城市化发展影响最大的则是允许集体所有制土地的私有化。与集体所有制土地的总数相比，尽管到目前为止的私有化进程缓慢，但是其数量已经基本与城市用地面积持平。

墨西哥1992年宪法改革以及新的农业法颁布只是为增加城市用地开辟了一个新的途径，如果没有相配套的监督监管措施，可能会出现新的问题，影响房地产市场甚至整个经济的正常发展，农民购房者并不能得到真正的实惠。并且在土地私有化的过程中，很有可能重复以前发生的无序状态，不仅土地所有者的利益得不到充分体现，而且城市中低收入人群依然处于无力购置房产的情况。

不仅如此，而且广大的农村及农民由于会受到土地用途变更而产生巨大增值利益的诱惑，无限制地出卖其所使用的土地，进而形成城市化的无序和无控制状态。问题的严重性在于，如果考虑到土地市场的特殊性，土地的买卖市场比不是理想中的完全竞争，往往是由几个主要的房地产商控制，农民很难在交易中实现其作为土地所有者的充分权利。加上人多地少的现实，大量的农民在出卖土地之后依然无法脱离贫困的现实。

注释：

① 自1980年以来32年里，有六年的国内生产总值为负增长，其中较为严重的是1983年，下降幅度达4.2%；1986年为3.8%；1995年更是达到6.2%；2009年是最近的一次，为6.0%。另外，经济发展速度低于2%的年份也是6年。在这个时期，国内生产总值增加幅度最大的是1981年，即外债危机爆发的前一年，为8.8%。需要指出的是，墨西哥国家公布的统计数据涉及到三次基础价格的变化，1960-1993年采用的是1980年的不变价格；1988-2006年为1993年的不变价格；1993-2012年则为2003年的不变价格。本文作者根据墨西哥政府公布的数据，按不变价格作出调整之后，得到1980-2012年的年均国内生产总值发展速度为2.27%。几乎在同期，墨西哥政府公布的人口普查资料显示，其年均增长速度达在1980-2010三十年间为1.76%，由6，685万人发展到1.13亿人。

资料来源： 根据墨西哥国家统计、地理与信息局的资料整理计算。

② 根据估计，在墨西哥市城区，1950-1970年之间，68%的城市用地扩展来源于集体所有制框架下的土地；1970-1990期间这一比例下降至27%；1990-2000年之间同一数据上升至86.8%。至于环墨西哥城的其它城市，集体所有制土地转变为城市用地的情况基本类似。

资料来源：María Soledad Cruz Rodríguez，“土地所有制、墨西哥谷地都市圈的集体土地、城市化与人口扩展，1990-2000 （Propiedad de la tierra， urbanización ejidal y poblamiento en la Zona Metropolitana del Valle de México 1990-2000）”， Estudios Agrarios， 墨西哥农业检查院杂志，总43号，2010。

③应当指出，1940-1970属于进口替代战略应用的高峰期，也是经济发展的稳定期。客观地讲，60年代末70年代初，进口替代战略就已经暴露出许多阻碍经济持续发展的问题并引起了许多人的注意，譬如收入不平等、贸易赤字等越来越严重，尤其是在机械设备等资本品的替代中遇到的阻力很难克服。基于此，当时的墨西哥政府曾经提出“共同发展（Desarrollo Compartido）”的设想，试图尝试结构改革以替代逐渐走向衰退的进口替代战略，从而寻找新的发展级。但是，随着70年代中后期石油储量的大规模发现和探明以及石油价格的飙升，这一尝试并没有完全而有效的实施（René Villarreal，1976 与1997；Antonio Ortiz Mena， 2006）。

④ http：///wiki/Anexo：Cronolog%C3%ADa_del_Distrito_Federal_（M%C3%A9xico）。

⑤ Gustavo Garza，“20世纪墨西哥城市的变革（Evolución de las ciudades mexicanas en el siglo XX），Notas，Revistas de Información y análisis，19期，2002年。墨西哥国家统计、地理与信息局（Instituto Nacional de Estadística， Geografía e Informática）。

⑥ Sergio E. Martínez Rivera等人根据统计数据分析发现，在1995-2005期间，农业用地减少的面积与城市面积扩张的面积基本吻合。见“墨西哥农地上的城市扩张，农业危机的另一张脸（La expansión urbana sobre el campo mexicano。La otra cara de la crisis agrícola）”，农业研究，墨西哥农业检察院杂志， núm. 2， octubre-diciembre de 2009， México。

⑦ 根据墨西哥宪法27条1992年改革的内容，集体所有的土地要实现私有化，首先是农庄向农业改革部提出对土地完全控制的申请（dominio pleno），在此基础上，农庄委员会可以召集农庄成员大会并作出对土地实现完全控制的决定，要做到这一点，需要至少三分之二的成员参加会议，并且要得到与会三分之二成员的一致同意。这样，各个农庄成员提出退出国家农业登记处的要求，然后在当地的所有权公共登记处注册其完全控制的土地。当这一程序完成之后，农民使用的土地就从集体所有转变为个人所有。

需要指出的是，集体所有土地的三部分中，私有化的政策只适用于分块划好归农民个人使用的土地，占集体所有土地总面积的31.7%。其他的两部分，即集体使用的土地与居民生活用的土地则另有具体的规定。

参见墨西哥农业法1992第六章，分块土地。

这一部分可参考本文作者“墨西哥城市化进程与土地制度革新，1992-2010”，载于中国名城，2013年第二期。

⑧ 在墨西哥，大都市区的概念最早正式出现在1976年，当时认定了1960年12个人口超过10万的城市。2004年，由墨西哥社会发展部、国家人口委员会、国家统计、地理与信息院三家政府部门共同制定了统一的大都市区概念，并且根据2000年第12次人口普查数据确认了55个大都市区。2005年，其数额增加到56个。2010年，这一数据上升至59个，人口6，383万，分别占到了墨西哥全国的56.8%，分别比1990 和2000年增加了4.0 和0.8个百分点，涉及到32个联邦州（包括墨西哥城特区）中的29个。同期，59个都市区的国内生产总值达到80，782亿比索（按2010年底的汇率合计6，541.3亿美元），占到了墨西哥全国同期的73.4%。农业改革部下属的农业检察院在这里引用的数据是2005年的。

墨西哥社会发展部、国家人口委员会、国家统计、地理与信息院，“墨西哥大都市区的界定（Delimitación de las zonas Metropolitanas de México，2000；2010）”，2004 和2012年出版.

⑨ 为理顺土地所有关系，1992年改革的一个重要内容是"农庄权利与城市用地持有人确认计划（Procede）". 通过该项目，旨在具体丈量并确认集体所有制框架下土地所有者与使用者的数量，以此逐渐使土地的使用合法化与正规化。

⑩ 目前，共有六家房地产开发商在墨西哥股票市场上市，他们分别是Casa Geo、Homex、Urbi、Ara、Sare与Hogar，组成房产系（?ndice Habita）在墨西哥股票市场上市。

！ “城市改革：墨西哥城市发展的七条提议（Reforma Urbana，7 propuestas para las ciudades de México）”2013年7月18日，可持续交通中心（El Centro del Transporte Sustentable，CTS）、墨西哥竞争力学院（El Instituto Mexicano de Competitividad，IMCO）和马里奥.茂利诺中心（El Centro de Mario Molino， CMM）三单位的联合声明。

http：///7-propuestas。

@ “超过10万所住宅被国家劳动力住宅基金委员会贷款购房者抛弃（Compradores abandonan 100 mil casas de Infonavit）”，2013年7月20日，Terra网。

http：//.mx/noticias/noticia.aspx？idNoticia=201306201202_REF_82297767

# “卡尔德隆遗留下了使农庄土地私有化的政策：农村、国土与城市发展部（Calderón dejó iniciativa para privatización de ejidos”： Sedatu）”， 载Crónica日报，2013年1月 27 日，墨西哥。