“五水共治”公众参与机制研究

[摘要]本研究分析了浙江省“五水共治”公众参与的背景与意义，从要素维度、结构维度、时间维度、实践维度等来构建“五水共治”公众参与机制，并提出了具体的实现机制的保障措施。

[关键词]浙江省；“五水共治”；公众参与；机制

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1671- 5918（ 2015） 03 - 0057- 03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.03-029

[本刊网址]http：//

2013年，浙江省委、省政府作出了“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”的“五水共治”战略部署。浙江省委书记夏宝龙指出，“‘五水共治’，就是要在前人基础上，用‘重整山河’的雄心壮志和壮士断腕的豪迈斗志，进一步治出转型升级的新成效，治出面向未来的新优势，治出浙江发展的好局面，治出我们制度自信、文化自觉、发展自强的精气神！以抓治水促转型的实际成效，向党和人民交上满意的答卷。“人民群众是治水的主体力量。各级党委、政府要广泛发动和组织人民群众参与‘五水共治’，以强大的凝聚力和创造力，形成‘五水共治’破竹之势”。公众参与是社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的地参与项目、计划、规划或政策制定及评估程序的社会活动。“五水共治”公众参与机制就是用来实现公众参与“五水共治”的各种手段组成的整个系统切实有效的“五水共治”公众参与机制。“五水共治”公众参与可以真正调动公众的积极性和能动性，维护公众参与权，充分发挥公众在“五水共治”中的积极作用，从而进一步推进“建设美丽浙江、创造美好生活”的目标的实现。

一、“五水共治”提出的背景

浙江省是自然资源小省，水资源相对比较丰富，位居全国第四位。但是水资源和水环境的保护也面临着众多的挑战。一是总量大，人均少。浙江多年平均水资源总量为955亿立方米，但多年人均水资源量仅为1740立方米，低于全国2200立方米的平均水平，不足世界人均的1/4。二是春夏多、秋冬少。浙江属于典型的亚热带季风气候区，受季风影响、受台风影响，降雨分布非常不均匀。三是用水多、效率低。2012年浙江总用水量是222亿立方米，整体供水压力比较大，但平均水资源利用率仅为15.4%。四是污染重、水质差。浙江地表水总体水质为轻度污染，像钱塘江、曹娥江、甬江，包括京杭运河的一部分河段污染都比较严重，平原河网的水质情况为重度污染。杭州湾、象山港、三门湾、乐清湾等近岸海域污染严重。因此，随着我省经济社会的不断发展，水资源供给和水环境保护等压力会越来越大。

为了扭转“江南水乡为水愁”的局面，2013年末，浙江省委十三届四次全会作出“五水共治”重大决策。并明确提出，要以治水为突破口推进转型升级。五水共治，好比五个手指，治污水是大拇指，防洪水、排涝水、保供水、抓节水是其他四指，分工有别，和而不同，捏起来就是一个拳头。治污水的大拇指最粗，百姓观感最直接，也最能带动全局，最能见效。“五水共治”具有重要的经济、政治、文化、社会、生态意义，治水的过程，就是转型的过程，就是弘扬热爱水、珍惜水、节约水的文化，就是抓平安保稳定促和谐，就是促进节能减排和环境优化。

二、“五水共治”公众参与的意义

一是的利于公众充分认识浙江省经济转型升级的重要性。省委省政府作出了“五水共治”的工作部署，以治水为突破口，形成经济转型升级倒逼机制，充分体现了省委省政府全面深化改革的强烈历史责任感和时代紧迫感，体现了坚定不移走有浙江特色科学发展之路的信心和决心。浙江省较早实施了经济转型升级，近年来迈出了实质性的步伐，但是高投入.高排放、低效益的问题尚未根本解决，不少企业仍是“吃水”、“吃煤”、“吃电”大户，能耗大、效益低。过去，转型主要是企业一种内在的自愿，没有太多的外在推动力。如今，以“五水共治”为突破口，使治水成为一种倒逼压力，从而对对水环境造成污染的企业，或关停并转，或转型升级，再也没有其他的路可走，使企业转型升级有了强大的外在推动力，从而解决一揽子存积已久的大问题。公众在省委省政府“五水共治”的部署下，充公认识“五水共治”的重要性，与政府、企业一起，共同推动浙江省的经济转型升级。

二是有利于进一步提高公众“五水共治”的主动性和自觉性。自省委省政府作出“五水共治”的部署以来，在全社会共同宣传、发动下，浙江省“五水共治”已得到愈来愈多公众的接受与支持，但公众参与的主动性、自觉性程度不高且参与层次较低、有效参与不足的现象仍比较突出。从我们所作的“五水共治”公众参与的调查来看，虽有100%听说过“五水共治”，但是只有30%人有接触、了解或知道大概内容，说明“五水共治”的宣传还不够深入人心，还需要进一步加大力度。另外，对“五水共治”公众参与项目的态度调查表明，只有50%的人是希望参与到当中的，另一部分是表示与自己相关时候，或是只关注不会实际行动，或不感兴趣。全社会要通过对“五水共治”相关知识的广泛宣传和普及，使公众对“五水共治”的内涵和意义有深刻的认识，把“五水共治”从一种理念转变为自觉行为，激发公众责任意识，充分调动公众的积极性，进一步提高公众“五水共治”的主动性和自觉性。

三是有利于进一步构建“五水共治”政策、法规和法律措施。当前，由于“五水共治”启动不久，浙江省“五水共治”的政策、法规和法律不健全。由于政策、法规具有原则性和刚性，部门管理权力有限、权力延伸不足，部门之间、政策之间缺乏统一的协调机制，这些因素导致在实现“五水共治”这一目标过程中各部门各自为政，从而阻碍了“五水共治”有效实施。同时，在“五水共治”政策制定中，公众的知情权难以运用，参政权难以充分发挥，监督权难以落实，致使公众参与仅仅流于形式。因此，一方面，公众参与是政府制定科学的“五水共治”相关政策的有效手段，可以有效监督政府的决策和行为，补充政府对违法、违规行为监管不力。另一方面，有效的公众参与“五水共治”政策的制定，保证公众充分行使权利，推动公众参与“五水共治”全面深入开展。

三、“五水共治”公众参与机制构建

（一）要素维度：“五水共治”公众参与“政治、法律、社会的全覆盖机制”

政治、法律、社会机制是实现“五水共治”公众参与的各种政治、法律、社会手段组成的系统。“政治、法律、社会的全覆盖机制”作为一个整体加以研究，以运动着的、动态系统的形态来反映这些不同的手段，从不同方面来保证公众参与的实施效果。

政治机制是指实现“五水共治”公众参与的各种政治手段组成的系统。在这个机制里“五水共治”公众参与的方式和途径是运用选举、议会、党派等机器，通过人大代表和政协委员，进行立法活动和宪法监督的活动，是属于政治机制下的“五水共治”公众参与。法律机制是指实现“五水共治”公众参与的各种法律手段组成的系统。将“五水共治”公众参的权利、形式、途径、程序在法律体系中规定下来，建立起公众参与的法律手段，具有强制性。这样一来，公众就能通过法定的参与程序和工具，能够直接地、系统地、有效地对“五水共治”决策过程施加影响，达到保护自己的权益的目的。在法律机制下，公众参与是以环境权为依托的，公众有权依照国家法律规定的形式和程序参与一切对“五水共治”产生影响的决策过程。社会机制是指实现“五水共治”公众参与的各种社会手段组成的系统。这个系统不仅包括自由言论的传统工具：个人意见、群众集会、环境非政府组织（ NGO），还包括报纸、杂志、广播、电视台、网络等造就公众舆论和公众论坛的舆论工具，还包括教育、宣传、培训等提高公众“五水共治”意识的教育工具。

（二）结构维度：“五水共治”公众参与“政府、企业、公众的联动机制”

政府对“五水共治”公众参与起着主导作用，企业应承担起自己的社会责任，公众可以调和多重利益团体的矛盾。“政府、企业、公众的联动机制”避免政府为主导的模式，调动各方积极性，增强“五水共治”公众参与的积极性、能动性与实效性。

在政府与企业的关系上，政府对企业起着指导、平衡、调整作用。好的方针、政策对企业犹如一剂良药，如果企业能明辨是非、良策中用对其发展无疑是锦上添花。在政府与公众的关系上，政府行使“五水共治”权是公众赋予的，必须代表公众共同的利益和意志。由于“五水共治”工作是极其广阔的空间，完全依靠政府管理，必然是防不胜防，同时，政府政策的制定、实施必然存在缺陷，如果没有民众的积极参与，极易造成失误。在公众与企业的关系上，坚持企业在生产、经营活动中，对资源的占有、使用，必须对社会整体的、长远的发展负责，对公众的安全、健康、幸福负责，不能为局部的、少数人的赢利而生态破坏。公众应支持并监督企业对“五水共治”的建设，通过自己的消费活动推动企业“绿色”、“循环”生产，抵制企业浪费资源、污染环境的决策、活动。同时，由于公众本身也是生态破坏的主要生产者，因此，公众也应加强在“五水共治”方面的自律和相互监督。

（三）时间维度：“五水共治”公众参与“期前、期中、期后的全过程机制”

“期前、期中、期后的全过程机制”避免“末端参与”，有效实施“预案参与”，达到“五水共治”公众参与的目标。

前期参与是指公众和非政府组织的代表在各级政府召开的审议会和听证会上，可以针对目前及今后“五水共治”问题，对政府政策及政府即将出台的重大行动方案充分地发表意见。在前期参与阶段设置公众参与的主体、范围、时间、地点、发表意见的方法、听取建议的途径、效果、执行等方面。过程参与是指公众在环境法律、法规、政策、规划、计划及建设开发项目实施过程中的参与，是公众参与“五水共治”的关键，是一种监督性的参与。这种社会监督力量通过媒体、社会活动、环境纠纷处理和市民选举等方式，实现对政府和企业的监督。期后参与是指在发生了环境污染或生态破坏后的参与，是公众参与“五水共治”的保障，是相关性参与，也是一种监督性参与。在期后参与方便设置对“五水共治”的处理、纠纷的处理等的机制。“五水共治”建设项目完成之后，继续追踪评估其生态效应，让公众了解法律法规与建设项目的成效与缺陷、经验与失误，请公众举荐措施与对策，完成一次全程周期的公众参与全过程。

（四）实践维度：“五水共治”公众参与“计划、执行、总结的全流程机制”

计划是根据前项工作所收集到的所有信息，拟定工作的草案。执行是按照按计划组织有效的实施过程。总结是根据公众共同考核、评审、投票的结果。实践维度直接影响到公众参与的实际效果。

一是前期工作。主要是透过调查公众意见，与专家学者的沟通、咨询与交流，进行详尽的背景调查，并收集相关资料。二是草拟计划。根据前项工作所收集到的所有信息，包括：公众意见、专家意见以及各项资料，拟定计划的草案。三是完成初稿。完成计划草案后，将公告计划草案相关信息，并进一步召开座谈会，广泛收集更多的公众意见，同时借着座谈会的直接沟通、交流与协商讨论，以期能将各方面的立场差异逐渐缩小。四是完成修订稿。计划初稿完成后，同样需要公告计划初稿的相关信息，并公开征求书面意见，然后召开论证会。经过论证会的讨论决议以及所收集到的书面资料进一步完成计划修订稿，公众意见的处置方案也必须详细的说明。五是完成定稿。计划修订稿完成之后，依规定办理相关信息的公告，公开征求书面意见，然后召开听证会。根据所收集到的书面资料、听证会的会议结论等完成最终定稿。六是公告执行。由公众积极监督计划的推展方向于进行过程，并可针对计划执行的内容提出书面意见。七是成果评估。计划完成后必须将相关信息公诸于众，让公众确实了解到计划的执行成果，同时广为征求书面意见，并进行公众的考核、评审与投票，以进一步了解公众的实际感受。八是计划总结。根据公众共同考核、评审、投票的结果，及相关的书面建议事项编制计划的总结报告，而后公告。

四、“五水共治”公众参与机制保障

一是要加强对“五水共治”公众参与的领导保障。政府要建立健全公众参与的组织机构体系，包括官方组织和民间组织。领导小组要切实将公众参与“五水共治”列入环保事业发展的规划和年度重要的议事日程，采取多种形式指导公众广泛参与“五水共治”实践，不断增强依靠公众参与的责任感和使命感。各级环保部门要加强组织协调，制定落实公众参与的扶持激励政策，积极提供指导、帮助和技术保障。建立年度评选表彰机制，对表现突出、成效显著的组织和个人给予适当的表彰和奖励。

二是要构建“五水共治”公众参与宣传与教育保障。通过宣传，营造全社会的“五水共治”的氛围，提高公众的参与意识。要加强正规的学校教育，“五水共治”应编入教学大纲，还可编制地方教科书，从幼儿园到大学，根据每个阶段的特点安排“五水共治”知识的传授，让“五水共治”的意识深入人心，把“五水共治”教育作为衡量学校的一个标准。要通过制作动漫卡通人物，通过编制科普读本，通过报纸、广播、电视、网络等新闻媒体，通过“‘五水共治’使者”、“十大‘五水共治’热心人”、“十大‘五水共治’之星”等评选，通过“五水共治”建设月等形式，广泛持久地开展“五水共治”。要以“五水共治”宣讲团的形式，有计划有重点地举办市民代表“进机关、进学校、进社区、进企业、进农村”等“五水共治”主题宣讲活动，营造…五水共治’人人有责”的氛围。

三是是要做好推进“五水共治”公众参与信息公开保障。认真贯彻实施《环境信息公开办法》，建立完善“五水共治”政务信息制度。包括环境法律、法规、规章、标准和其他规范性文件及环境保护部门在行使环境监督管理权的过程中形成的一系列“五水共治”规划、环境质量状况、环境管理行政措施、具体行政行为的内容等等。行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内准确的政府信息予以澄清。通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，及时、全面、准确地向社会公布“五水共治”信息。要完善公众监督行风的渠道，健全公众参与行风的制度，主动接受公众对“五水共治”的监督，不断扩大“民主评议行风”、“环保公众开放日”等活动的参与面和影响面。

四是要加强“五水共治”公众参与的制度性保障。政府要有计划拓宽公众参与“五水共治”的途径与方式，规范公众参与的制度性渠道和程序。通过建立和完善“五水共治”公益诉讼制度，使公众在面对侵害行为时有权通过法律途径提出诉讼，从而阻止环境侵害行为，保障公众在环境权利受到损害时及时获得法律救济。要建立相应完善可靠的专家论证和咨询制度，把公众善良的意愿、切身感受与“五水共治”专家的专业知识、理智判断结合起来，通过公众和专家的贯通达致良好的参与效果。要依靠环保行政部门的力量，发挥专职部门的主导和协调作用，搭建融合政府权力、民众善意和专家知识的制度性沟通机制，要建立健全环境污染和环保问题投诉处理制度，广泛依靠社会公众排查环保问题和环保隐患，检举揭发破坏环境、贻害他人和后代的违法犯罪行为，以营造人人参与“五水共治”的良好氛围。

参考文献：

[1]夏宝龙.加快形成“五水共治”破竹之势[J].今日浙江，2014（1）：8-9.

[2]沈满洪.“五水共治”的战略意义现实路径[N].浙江日报，2014-02-10.

[3]王旭波.生态文明建设公众参与机制研究[J].绍兴文理学院学报，2013（7）：91-94.

[4]于文红，张淼锦.我国环境行政执法中公众参与机制的问题研究[J]思想战线，2011（2）：192-194.

[5]顾妍平，赵鸣雁，徐海波.节水管理中的公众参与机制[J].宁夏农林科技，2012（5）：117-118，136.