19世纪末20世纪初美国社会政策剖析

【内容提要】学者们对19世纪末20世纪初美国严重社会问题所提出的一系列社会政策研究较少，特别是对社会政策与社会思想观念之间联系的研究有待深入。本文对此进行了探究：美国当时社会政策的制定与社会思想观念的变化有着紧密联系，这种联系反映在社会思想观念上主要表现为沃德的“社会导进说”以及哲学领域逐渐形成的实用主义理论等，这些社会思想观念的变化促进了社会政策的制定。

【摘 要 题】世界近现代史研究

【关 键 词】社会问题/社会政策/社会思想观念

【正 文】

19世纪上半叶美国进入了工业化时代，随着工业经济的发展，社会经济取得了巨大的进步，促进了社会的转型。同时也出现了许多严重的社会问题。如：儿童妇女问题、工业化加速发展带来的工伤事故问题、移民和穷人的住房问题等等。如何处理好这些问题，的确给当时美国社会的方方面面带来了困扰。为此许多学者投身于这方面的思考并进行了研究，在此基础上，政府也开始关注这些问题并制定出相应的政策。

在美国社会政策的研究中，许多学者比较关注20世纪30年代以来美国社会政策的研究，而针对19世纪末20世纪初美国严重社会问题所提出的一系列社会政策研究少，特别是对社会政策与社会思想观念变化之间联系的研究还有待于深入。本文试图对19世纪末20世纪初美国社会政策进行分析，并对社会政策与社会思想观念变化之间的联系进行研究，期望为当今中国社会政策的制定提供某种借鉴。

一

19世纪上半叶美国进入了工业化时代。1893年，美国已跃居为世界头号强国，而随着整个国家工业化、城市化，美国大量的人口从农村流动到城市，这使得城市人口每10年增加40％—50％。[1][p.154] 与此同时，又有大量的移民从欧洲来到美国。由于劳动力的增加，雇主大幅度地降低工人工资。大量人口涌入城市，使得城市变得拥挤，犯罪和失业急剧增加，出现了严重的社会问题。这就引起了社会各界人士对各种弱势人群福利的日益关注，其中私人慈善活动发挥了很大的作用。但同时也引起了美国政府的关注，美国政府在19世纪末20世纪初针对当时出现的社会问题进行了分析研究，提出相应的政策来解决已经出现的各种社会问题。当时美国解决社会问题的政策主要表现在以下几个方面：

首先是儿童问题。提高童工的工作年龄，减少工作时间，并限制童工夜间工作，还要求童工必须入学。尔后，大多数城市建立了八小时工作制。1909年1月，白宫召开了全国儿童福利会议。会议的主要成果：一是建议联邦政府设立儿童福利主管机构；二是主张各州制定母亲补助金法案，使单身母亲能够继续抚育其子女；三是主张贫困儿童除了不得不送孤儿院收容者外，应尽可能安置在寄养家庭中，以使其能够在正常的家庭中成长；四是呼吁组建一个全国儿童福利联盟，建议1912年联邦政府设立儿童局。此后还形成了惯例，每隔十年由总统召开一次儿童福利会议，以唤起社会各界对儿童问题的关心。联邦政府儿童局的主要任务是研究儿童状况，提出建议与计划。1918年，儿童局向国会提交了谢泼德·托纳法案，经过3年辩论于1921年11月，通过了此法案。它授权政府关心妇女和儿童的卫生与健康。[2](p.48) 这是第一部联邦政府福利计划，它规定了联邦政府就上述问题向各州提供补助。

与儿童问题联系在一起的是保护妇女的身心与健康问题。1916年密苏里州制定了第一部寡妇年金法，规定各县向抚养未成年子女的寡妇提供现金补助。根据这样的法案，政府对一些母亲和儿童给予扶持，承认家庭生活比机构抚养更有利于儿童的成长。

其次，住房制度的改革。1901年纽约城、1902年芝加哥市颁布了建造经济公寓和普通住宅的法律。到1917年有40个城市、11个州有了关于提供经济公寓的法律、规定来改进环境卫生和居住状况。改革住房的理念是1914年由美国的劳动者联合会提出来的，虽然遭到了那些认为提供住房不是政府责任的人的反对，但劳动者联合会还是推动了由联邦政府提供贷款、由各城市建造公共住房的方案。1915年马萨诸塞州通过了一项建筑修正案，允许由州政府建造低成本的住房。[1][p.156]

第三，颁布了工业灾害赔偿法，雇主对因工作受伤的职工负责补偿。当时美国的工业化加速，频繁发生的工伤事故成为迫切需要解决的问题。美国劳工局和罗素·赛奇基金对其他国家的社会保险制度进行了比较研究，提出了建立公共保险来保护民众，以便抵御生活中的风险。这个提议得到了许多人的支持。1906年，国会通过一项联邦补助法，规定对从事危险工作的联邦雇员给予补助。在联邦政府一系列法令的推动下，1909—1920年有43个州实施了工人补偿金法，以补偿工人因工业事故所造成的损失。[2][p.49] 工人补偿金法是美国实行的第一种保险方式。尽管有许多不足，但它毕竟是实质性的福利立法之一，是社会保障与社会福利政策的开端，并为其他类型的社会保险开辟了道路。

第四，战时保险。这种保险开始于1914年，主要内容是由联邦政府向在潜艇战中私人无法承担的损失提供保险，到1917年这项保险已扩大到所有船员，后又扩大到全体服役人员。如果服役人员因负伤致残而失去工作能力，政府将按规定给予本人及其家属补助金，并为那些具有工作能力的人提供恢复就业所需的资格培训。如果服役人员死亡，则给予其未再婚的妻子、18岁以下的子女和无生活来源的父母提供补助金。

第五，失业保险，失业现象在美国伴随城市化、工业化和现代化的不断发展日趋严重，对劳动者生活与社会安定构成重大威胁。因此，1916年，马萨诸塞州政府率先通过了关于社会保险的法令，试图以支付保险金的办法来解决失业工人的困难。

二 19世纪末20世纪初美国在社会政策方面的这些改革，分析其原因是多方面的，其中有政治因素、经济因素、文化因素、社会因素。而本文则着重分析美国在社会政策方面的这些改革与当时处于加速城市化、工业化和现代化的美国社会思想观念的变化是分不开的。当时的美国经历了19世纪特别是南北战争以后的迅速的工业化时期，美国工业迅速增长，1900年，美国工业总产值约占世界工业总产值的30％，成为世界上最富有的最大的工业国。[3][p.126] 在充满着淘金热的19世纪后半期，垄断企业、资本家不择手段地聚敛财富，金钱成为在美国获得社会承认的最重要的手段，财富的多寡是能否进入上流社会的唯一标准。这样的社会风尚使美国的资产阶级在攫取财富时更加肆无忌惮，更加疯狂。到19世纪末大企业组织、大财阀已经称霸美国的经济领域。他们凭借其经济上的强大实力，控制市场、规定市场价格、划分经营范围，不择手段地排挤和打击竞争者，对工人则进行残酷的剥削和压榨，对公众进行各种的欺骗。大资产阶级的这种毫无顾忌地聚敛财富的行为，不仅激怒了无产阶级，同时也引起了社会其他各界的极大不满。

美国社会经济方面的这些问题，一方面是受美国、英国古典经济学家的个人主义、自由放任的经济思想，以及英国社会学家赫伯特·斯宾塞的社会进化论的思想的影响。赫伯特·斯宾塞把达尔文在《物种起源》中关于生物界的生存斗争和自然选择的理论移植到人类社会，把人剥削人、大公司兼并小公司和种族压迫等作为“生存竞争”的手段，大谈“适者生存”。这对美国政府的政策产生了极大的影响；另一方面，是美国自由竞争的激烈和残酷。一些人开始注重竞争的规则、发展的秩序。美国早期的社会学家沃德虽然也受赫伯特·斯宾塞的社会进化论的影响，但是他反对自由放任主义，认为文明是人创造出来的，人不是服从自然力量，而是运用其才能来计划和指导其未来，人类可以通过设计有目的的行动来影响环境。因此，他倡导“社会导进说”，主张人们从事有秩序地改造活动以控制社会的进化过程。他还认为，在许多情况下，自由放任的经济制度不会促进人类进步，而是适得其反。他建议由政府进行积极的社会规划。只要依靠全体选民的意愿，民选政府的行动就能改革社会。[4][p.405] 这种观点很得人心，特别受到当时兴起的“进步运动”的欢迎。

因此，愈来愈多的美国人认识到，在社会贫富分化日益扩大的情况下，只有对贫困者提供社会保障与必要的福利，才能真正算得上公正，社会才能持续稳定。贫穷这个社会问题不是私人团体的慷慨捐助能够解决的，联邦政府与州政府应该行动起来，担负起保障穷人生活的责任。

哲学上，在美国的哲学领域逐渐形成了一种实用主义哲学理论。实用主义作为一种哲学学说，最早产生于19世纪末的美国，20世纪初开始在西方社会流行。实用主义的创始人查理·桑德尔斯·皮尔士，他提出了两个观点：第一，实在的东西就是人们相信的东西；第二，一个概念是否清楚明白，是否有意义，要看它是否引起实际效果。所谓实际效果，就是对人的功用。[5][p.138] 也就是关注经验、事实和效果。实用主义的其他代表，如威廉·詹姆斯、约翰·杜威。杜威提出了“社会改造理论”，即“以一般的观念概括特殊的情境”，也就是使个别的、具体的社会政治问题服从抽象的、一般的社会政治概念，而人们要面对和解决的恰恰是这些具体问题。用旧理论不仅无助于反而有害于这些具体问题的解决，它“掩盖了迫切改革的需要”。因此，取而代之的就是不断的行动。根据具体情况进行社会实验、探索、修正错误的改造过程。[5][p.173] 在他看来，思想必然导致行动，只有通过行动，人们才能获得有效的思想；一个人了解事物是通过操纵和改变这些事物，强调一切思想应有效果来判断；社会总是处于不断变化的状态，新问题产生了就必须采取新办法来解决，以适应已经变化了的状况。因此，他把是否“有报酬”、“有效用”、“满足需要”作为衡量概念、理论、观念的标准。鼓励对传统信仰的批判，引导人们自发地建立务实的原则。

19世纪末叶，美国这块土地上产生的皮尔斯、詹姆斯、杜威实用主义理论正是美国生活主流思想的对应物。反映了当时美国资产阶级要求发展经验的务实精神，凝结着人民群众的进取意识和感情。实用主义的理论鼓励人们相信他们能决定自己的命运，引导那些对社会不满的人去进行变革，在客观上支持了19世纪末20世纪初的改革精神。由于受到社会上这些观念的影响，当时的美国出现了许多希望美国进行变革的改革团体，这些改革团体结成了一个进步派联合组织，在美国形成了一个被称为“进步运动”的改革，试图在社会、政治、经济诸方面进行改革的各种努力。他们首先掀起了儿童妇女福利的运动。在美国人眼里，所有的社会福利行为中，没有比针对孩子们的福利活动更为重要的事情了。在19世纪一些改革家和专为社会进步而奔波的机构和个人，都十分自觉地致力于增加孩子们的福利。所以，从19世纪中叶到20世纪初，广泛的关注儿童福利运动在美国刮起了一阵旋风。纽约市率先建立起关心儿童健康的机构。其次，美国在19世纪末20世纪初，许多城市人口有很大的增长，主要是移民。如在纽约市150万人口中，每6个人中就有5个人挤在低矮简陋的房屋中，[3][p.95] 由此产生了许多各种各样的问题。因此，进步派展开了为移民和定居者改善城市居住条件、消除贫困根源的运动。同时，进步派还为失业保险、战时保险、工伤保险等社会问题作了大量的工作，展开了一次又一次的推进改革的运动。进步派的这些“进步运动”的改革，突出的反映出他们不是把政府看作独裁者，而是把政府看作仲裁者和保护者，他们认为政府的职责是像警察那样执行那些旨在促进平等和保证正当行为的法律，总的趋势是推动政府对“人民”承担更多的责任，通过适当的社会政策对社会变迁的受害者提供保护和安全，以维护城市的稳定。因此，“进步运动”的改革促使政府正式关注儿童问题、工伤保障、都市问题、失业问题、住房问题、老年保险等社会问题。

由于以实用主义哲学为基础，适应社会政治、经济发展的需要，到20世纪初，主张对社会进化过程进行有意识、有目的的控制的思想开始影响政府的行为。加之工业革命的社会结果，如大机器、大型设备比手工业和农业生产造成的工伤事故显著增加，以工业化和城市化为基础的市场经济周期性地发生经济危机导致大量劳动者失业等，更产生了对社会过程予以适当干预的迫切需要。所以，美国在20世纪初的20年就制定了以解决严重社会问题的多项社会政策立法。为此，我们可以说社会思想观念的变化促进了社会政策的制定。

三

通过对以上社会政策内容及社会政策的制定与社会思想观念变化密切相关的分析，我们可以看出19世纪末20世纪初美国社会政策处在社会政策的始初阶段，社会政策受益的对象是当时美国的社会弱势群体，对于生活上不能自助的社会成员，社会有责任提供必要的援助；社会政策的内容比较单一，一般限于“社会救济”，包括社会救助、社会保险、妇女儿童保护、房屋住宅政策等；社会政策的行动主体当时几乎一致地认为应该是政府；社会政策主要是立足于解决或是缓解已出现的社会问题。

我们可以看出，社会政策对于一个国家的社会的安全运行和有效发展有着十分重要的意义。它在一定程度上缓解了各个社会利益群体之间的矛盾，缩小了社会的贫富差距，为社会的运行创造了一个比较有利的社会环境条件。尽管当时美国政府制定的社会政策主要关注的是城市中的问题，但是当时社会政策的实施在一定程度上缓解了各个社会群体之间的矛盾，为社会的运行创造了一个比较有利的社会环境条件。所以，社会政策一词自诞生之日起，它就对社会群体之间的利益关系，社会问题的解决，均有着不可替代的重要作用。

与此同时，在社会经济发展的过程中，社会问题的出现，往往会引起社会思想观念的变化。反之，社会思想观念的变化又对社会问题的解决起到了推动作用。19世纪末20世纪初美国社会思想观念的变化对当时社会政策的制定就起到了支持和促进的作用。因此，社会政策的制定和实施，提升了社会发展的质量，并为经济的发展提供了必须的后续力，促进了社会的整体化发展。

【参考文献】

[1] 杨伟民.社会政策导论[m].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2] 和春雷.社会保障制度的国际比较[m].北京：法律出版社，2001.

[3] 牛文光.美国社会保障制度的发展[m]. 北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

[4] 何兆斌，陈启能.西方近代社会思潮史[m].山东：山东教育出版社，2001.

[5] 顾肃，张凤阳.西方现代社会思潮史[m].山东：山东教育出版社，2004.