浅议提升公共政策的公平性

公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。

一、关于政策问题的构建

构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。

政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步――问题感知。构建政策问题的第二步――问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步――问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步――问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。

构建政策问题之所以十分重要，原因如下：

首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。

其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。

最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。

综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。

二、构建政策问题过程中应注意的公平问题

公平是人们对待需要与能力，权利与义务，获取与贡献，平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态，是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。

从公共政策的视角分析，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利，在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标，决定公共政策具体功能的发挥。

在构建政策问题的过程中，大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题：

第一，由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位，容易诱使政府利用其地位优势，以自身的利益为出发点，只关心与自身利益相关的问题，导致出台的公共政策避重就轻、缺乏实效。

第二，现代政府的绝大部分公共政策都是对已经严重到非解决不可的地步的现实公共问题的某种反应。对政策问题严重性的认定及政策决定往往只有法定的公共政策主体根据客观公正的原则才可以作出，并排列出轻重缓急的顺序。

第三，现代社会的发展变化非常快，各种社会问题的出现受多种因素的影响，表现得复杂多变且相互牵扯，识别起来是有相当难度的。

第四，不同社会群体在同一问题认识上常常存在差异，甚至截然不同。当这些社会行为主体或者公共权力主体就观点不一的问题向政府提出来、要求政府采取行动或不采取行动的要求时，政府在构建政策问题时不可能满足所有人的利益要求，这对政府公共政策的公正性、合理性都构成了直接的挑战。

第五，在通常情况下，政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。因此，应该表现为政府与各种社会力量的互动过程，使政府能更多地了解人民群众的利益要求。努力避免凭领导、专家的所谓经验和以个人的利益、价值观念为基础，提出带有主观性的政策问题。

三、增强构建政策问题公平性的有效途径

1.转变政府的执政理念，建设服务型政府

要彻底转变过去以政府为中心的管理意识，摆正政府的地位。要将现行的管制型政府执政理念转变为服务型政府执政理念，树立社会本位、公民本位的理念，培养政府就是服务的意识，弄清公民权利与政府权力之间的关系。坚决纠正过去政府凌驾于公民和社会之上的错误认识，明确政府所要构建的政策问题、制定的公共政策是以社会和公民的需要为基本前提的，杜绝以政府自身的利益为中心。

2.加强与完善监督机制

要提升公共政策的公平性必须加大全面、有效的监督，从构建政策问题开始贯穿公共政策的各个环节。在建立完善制度化、程序化的监督机制的同时，监督的主体应是多元的，有政策体制内自上而下的监督、专门的监督机构的监督、还要有公众的监督，以保证公共政策的公平性。

3.增加报告渠道，减少信息报告层次，确保信息的真实性

在现实生活中，总是会出现为了迎合上级旨意、满足个人或集团利益的需要或为了夸大业绩而缩小存在问题现象，这对正确公平的构建政策问题造成很大障碍。因此，应当建立平行的多种信息报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。另外，层层报告会拖延信息传达的时间，影响问题解决的时效性。因此应减少信息报告层次，必要时鼓励越级报告。

4.正确认识问题，注重潜在的社会问题

在搜索问题时，应该积极将精力投入目前迫切需要解决的问题上，包括潜在的、隐含的社会问题，及时发现和认定重大的政策问题。

5.增强社会互动，建立健全民意表达渠道

增强政府与社会力量的互动，建立健全制度化的民意表达渠道，使公民能够通过制度化的途径将自己的意见和要求向有关当局进行反映，并且可以使公民的需求和愿望形成利益的聚集，使政府能够将它转化为政策问题加以解决。这有助于公民彼此间利益的协调，让不同利益群体的利益要求在政策制定的过程中获得表达的机会，使各种信息或要求都得到充分的表达，以增强构建政策问题时的公平性。