关于出租车管理中公营危机的警示

一、重庆式“罢运”给我们的教训

重庆市共有16000辆出租车，其中主城区出租车近9000辆，车子是3公里起租，起租金额是5元，单价1.2元/公里。重庆出租车罢工出于什么原因？现在看来是他们日常运行中的一些基本问题没有解决好，归纳起来就是“加气难、黑车多、罚款多”，当然这是从城市公共管理看问题，然而出租车行业领域的权力垄断产生的暴利和政府“设租”与“寻租”则是学者们讨论的另外一个更深层次问题。重庆“罢运”时间的导火线是：一是加气难，重庆市出租车的动力能源是天然气，但天然气总是供应紧张，时断时有；二是重庆市政府部门对黑车整治不力，导致黑车泛滥；三是罚款多，平均每个出租车司机一个月要接到１０张罚款单。

这三大问题与正处在全球金融危机的时候，很多行业都在减薪、裁人，许多城市的出租车行业纷纷要求涨价，结果导致全国出租车行业出现了“重庆式罢运”，这对我们城市的公营事业管理是一个巨大考验。我们来看看事件的“偶然性”和“必然性”。

1.信息反馈不及时。对于长期存在的“的士疾苦”无人问津，久拖不决，政府对交警乱罚款听之任之，终于酿造成大祸。

此次罢运事件的发生，从某种意义上讲“看似偶然，实属必然”。重庆出租车“罢运”事件，暴露的是全国出租车管理的一个共性问题――“公司化剥削”、“垄断暴利”的存在、普通的士司机运营收入日趋减少和运营不稳定。

通过市政府的行政审批和“特许经营”权利寻租（例如湖南省2004年特许经营条例颁布），出租车经营权成为公司的合法特权，而非政府有效管理的普通城市就业的公营资源，说到底，政府与公司管理的模式造就了公司一本万利的“食利寻租“阶层，他们“坐宝马，劳动主体开的士”，劳动者利益因制度安排上的某些失误造成这个行业的矛盾日渐激化，所以其必然性也就毋庸置疑了。

2.利益分配失衡。应该说，这一行业的利益失衡和利益矛盾，早已超越了社会生活的局部范畴，但是，规费重、加气难和罚款多，直到出租车司机采取了罢工这种极端方式才得以“收买”的方式解决。却印证了 “会哭的孩子有奶吃”那句话。长沙（12月12日）又搞所谓的价格听证会，其实，在没有解决好制度设计之前，反复去思考如何“分切蛋糕”毫无意义。就的士行业来说，运营数量与质量之间的关系长期被忽视。

我们不要以为“补贴”和公司临时让利可以从根本上解决问题，国际经验表明，的士行业是一个可以通过市场化赢利的行业，过多地政府补贴无疑会增加财政负担（北京除外）。据报道，仅免除出租车公司违规上涨的规费一项，许多的士司机至少每人每年可增收近万元。如果不从根本上来改革出租车的运营模式，仅仅考虑政府补贴，重庆的做法会迅速形成其他城市的“示范效应”。

3.重罚惹的祸。的士产业长期的生存境况恶劣，但重庆的一条新规定却被大多司机认为是真正的罢工导火索。重庆市运输管理部门新近出台针对出租车行业绕路、拒载等问题的严厉的专项整顿政策。据称，这一政策自今年十月下旬执行，政策规定：拒载一次罚款五百元，如果拒载孕妇或老人，罚款八百元。而且执法部门罚款后，公司还要追加罚款。三次违规后吊销出租车营运权。由此可见，不对矛盾进行“解剖麻雀”的方式工作，“重典”未必治乱，反而激化矛盾。所以我们讲是出租车管理公司惹得“祸”，其实政府部门的简单思维，在市场经济条件下，对公共事务管理的无知也是根源之一。

尽管重庆把这一突发事件转化为了一次成功的政府公关行为，但问题远没有解决。因为，我们管理城市，绝对不能仅仅依靠这种亡羊补牢式管理方式，我们应该去寻找背后隐藏的制度化问题和城市公营事业的管理。

客观上，历史经验表明，人均收入达到1000至3000美元，一个国家就会进入社会矛盾的凸显期。在全球金融危机之下，中国正快步进入这一时期。社会矛盾的频发无时不在考验政府的执政智慧和底气。若处置不当，矛盾就有可能恶化为社会危机。

二、罢工是反映激烈矛盾的“和平诉求”

出租车这个涉及公众利益的行业被人视为暴利行业，但是成天辛苦的广大出租车司机却没有获得多少利益，在特殊利益集团的压榨、畸形市场机制的挤压下，成为现代的“骆驼祥子”。到底是谁惹的祸？“罪魁祸首”就是管理模式和出租车管理公司！政府为什么还要保护公司的利益，而置劳动者、城市公共利益和稳定不顾呢？出租车行业是采取政府管制还是市场化运营？对于这些问题，2008年12月15日由清华大学中国与世界经济研究中心（CCW）举办的“出租车运营模式研讨会”与会的经济学家和学者对此进行了深入的分析，与会者认为一些城市可以突破现行制度“先行先试”，寻找到一个良好的运营模式是关键。

我们从“政治学”的角度来看，这次“重庆式罢运”事件，说明中国没有建立“共同利益”的“谈判机制”，没有建立劳动制度结构上的谈判平台，政府仅仅有“危机对应”还远远不够。此次重庆“罢运”事件没有口号，没有纲领，没有明显的组织者，他们几近是自发、扩散式的方式成功实现了“罢运”，并终于得到重庆当局的积极回应。

据悉，此次罢工并没有车辆聚集示威，发起者只是敦促司机们不要将车开上公路，这让政府几乎没办法作出反制。“是的，这和游行示威不一样”，一位希望匿名的出租车司机说：“我们只是待在家里，没有聚众，他们就没有理由抓人，有人追究的话大不了就说自己那天病了在家休息。”

这给全国的出租车行业尤其是那些觉得自己同样受到不公平待遇的同业们以启发。很快，一个月内，在其他近二十个省市都出现了类似的出租车罢工运动。

从我们研究社会学和政治学的观点出发，我们注意到，所有城市的“罢运”没有采取 “集体上访”，没有到政府有关部门“闹事”和“喊怨”，而是选择罢工这种相对文明缓和的方式，一方面说明“上访难”使得他们对上访失去信心，另一方面，以消极的方式迫使政府积极对应，当然，我们从政治学领域来观察，应当被视之一种进步。和平的集体抗议，避免剧烈的“群体性”事件。

不过仅仅把重庆出租车全城罢工事件看成是一场由劳资经济利益矛盾引发的公共事件个案那就大错特了。一是是中国许多城市近来先后爆发出租车司机罢工事件，考验着中央政府在劳动力市场担忧日益升温之际对工人示威活动的容忍限度，毕竟“次贷危机”导致全球经济减缓的底线远没有到来；二是总理一再强调要解决“上访难”问题，但重庆“罢运”这条渠道被完全弃用，没有人可以预言今后还会发生什么？

非常耐人寻味的是“式”管理方法又再次体现。重庆当局在公开场合以及新闻会中多次指出，此次“停运”是一小部分人操纵策划，而部分营运出租车遭遇一些“暴徒”打砸，致使“受阻”无法营运。当局相关部门负责人多次声称要严惩肇事者，出主谋，维护社会稳定，保障行业秩序。显然政府部门遵循了“”一贯的“定式”处理问题。现在看来问题远没有那么简单。

现在我们来看看重庆所采取的措施：

据市政府新闻发言人说：本着对人民高度负责的态度，市政府于当日召开了紧急会议，决定采取三项措施解决主城区部分出租汽车停运问题：一是市级相关部门通过积极争取，每天新增10万立方米CNG天然气，缓解“加气难”问题;二是政府将对出租汽车“份儿钱”实行价格管理，凡出租汽车更换车型增加的费用从11月起停止收取;三是公安机关和交通执法部门，继续采取高压态势，严厉打击不法分子和非法营运，保护合法出租汽车驾驶员的生命、财产安全和权益。重庆出租车最终恢复正常营运。

三、城市公共事务和社会诉求责任与出租车运营模式改革应相适应

城市管理最根本的任务就是在城市中创造良好的物质环境和文化环境，使居于其中的人们愉快地工作和生活，从而实现城市社会经济可持续发展的目标。

城市虽然不同于企业，它有着社会、道德和许多公共事务和社会诉求等方面的责任。我国计划经济为主的城市治理模式中，政府通常被认为是城市治理的唯一主体。由于政府在城市治理中孤军作战，结果往往出现管不好、管不了的情况。现代城市治理从社会系统工程的角度出发，要求城市中包括政府机构在内的各类组织和社会成员都要发挥治理主体的作用，以真正实现人民城市人民管的目标。我们的建议是：

（1）出租车行业应该建立起以政府为导的非营利组织（或非政府组织）来实现这个行业的管理模式的改革，以消除背后存在的“寻租”现象；

（2）采用出租车车主自治的治理模式，将最大利益和收入回归于实际出租车运营者，建立起政府、管理公司和出租车司机三位一体的、利益均衡、自行协商一致的管理模式；

（3）采用数量、价格管制和质量相结合的模式，以市场“看不见的手”激励和政府公营事业价格管制相结合的模式，政府着重管理质量与价格管制，而逐步取消数量管制，消除垄断。

（作者单位：湖南省科学技术研究开发院）