中篇:怎么成了慢性病?

屡遭调控的种种过剩行业，缘何能频频绕过政策红线不断野蛮生长乃至积重难返，成为在水面上不断融化，水面下不断长大的“冰山”？这恐怕与“诸侯经济”和“GDP至上”的现状不无干系。就以税收为例，开篇时我们提到的熔盛重工，就有资料显示，2010年其母公司江苏熔盛重工集团有限公司的纳税额超过其后七家最大企业的纳税额总和。就在业务萧条、内忧外患的2013年5月份，该集团仍是如皋县第纳税企业，纳税额人民币2554万元，而去年同期其纳税额超过1亿。

另一方面，就业和地方经济发展也是地方政府不得不考虑的问题。大部分所谓的“产能过剩”行业均处在产业链中游，集中体现出名义产值大、就业人口多，配套企业多的特点。仅就不久之前的欧盟对华光伏“双反”一案而言，业界保守预计将影响中国光伏产业约40万就业人口。在行业巅峰时期的2010年，仅江苏一省的光伏产业就实现工业总产值1988亿元，接近全国2/3，占全球约35%市场份额。

途径一：暗渡陈仓以绕开管制

以白酒行业为标本，我们似乎可以一窥其中奥秘。尽管根据国家发改委《产业结构调整指导目录（2005年本）》以及《产业结构调整指导目录（2011年本）》，“白酒生产线”被列入“限制类”，禁止新建白酒生产线，也不再发放白酒生产许可证，但各地酒企依然八仙过海各显神通，想尽一切办法扩产增产。按照国家统计局数据， 2012年，中国白酒总产量已经达到约1150万千升，按照每瓶500毫升容量计算，这相当于230亿瓶，按照全体13亿中国人计算，平均每人每年需要喝掉17.74瓶白酒。

但吊诡的是，正是从2005年白酒产能被调控开始，整个产业反而开始爆发性增长，到2012年，白酒行业产量累计增幅已高达2.3倍。以“国窖”闻名的四川省泸州市，其地方政府2012年6月的《泸州市酒产业“十二五”发展规划》就称，到2015年，全市白酒产量达到180万千升，白酒配套综合加工能力突破200万千升，销售收入达1000亿元，实现利税250亿元以上，这大约相当于2012年山东全省白酒生产能力的总和。此外，记者还了解到，许多企业还以保健酒、药酒等名义新建生产线，投产白酒产品，变相绕开有关政策的限制。

不仅仅是泸州市有如此野望，今年6月，本刊记者在安徽亳州采访时便发现，安徽古井贡酒股份有限公司以搬迁改造的名义，建立古井贡酒生态产业园，并在园区内新建属国家明令禁止的白酒生产线项目的酿造、勾储、灌装等设施。这一产业园被列为安徽省“861”重点建设项目，项目总占地1205亩，约80万平方米，园区总建筑面积约60万平方米，概算总投资18.7亿元，全部由古井贡方面投资建设。接受本刊记者采访的亳州市国土部门一位负责人认为，该产业园属于搬迁与技术改造，不属于国家禁止的新建项目，所以供地不存在任何问题。

不过，2010年11月26日，古井贡酒业在《非公开发行A股股票预案》中所做的披露却表明，该公司原有厂区非但没有准备搬迁的迹象，反而投入巨资进行了技术改造与扩建。此外，《安徽古井贡酒股份有限公司白酒产业园项目可行性研究报告》是一份现已公开的材料，其中多次强调，项目建成达产后，年可新增生产9 万吨成品酒，年新增销售收入 72亿元。

地方政府的态度决定产业的发展方向。作为利税大户的古井贡酒业，其发展扩张，地方政府几乎没有理由不支持。从项目建设之初，亳州市有关领导便多次视察该项目，甚至个别市领导担任项目领导小组组长。但在《禁止用地项目目录》中，白酒生产线却被列为禁止项目，并规定国土资源管理部门和投资管理部门不得办理相关手续。

途径二：顶风作案造既成事实

再来看钢铁行业。2009年9月26日，国务院批转国家发展改革委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中明确指出，“严禁各地借等量淘汰落后产能之名，避开国家环保、土地和投资主管部门的监管、审批，自行建设钢铁项目。”

但早前在江苏溧阳，本刊记者就曾发现，江苏申特钢铁有限公司于2009年新建了一座1250立方米炼铁高炉，并于2010年4月投产。该项目当时仅由溧阳市发改委立项审批，并由溧阳市环保局进行环评批复。而早在2002年，原国家环保总局就规定，从2003年起，炼铁50万吨及以上、电炉30万吨及以上、转炉炼钢80万吨及以上、普通钢50万吨及以上、特殊钢35万吨及以上项目必须由国家环保总局审批。

时任江苏省溧阳市发改委主任柳建平当时则向记者不断强调：“申特钢铁公司1250炼铁高炉是在符合国家产业政策之下，由溧阳市审批的。它不属于新增产能。是淘汰了溧阳四五家企业的产能，在不新增产能的前提下严格按照产业政策，按照专门程序和管理制度审批的。”

而在山东寿光，巨能特钢违规私建1250立方米高炉，被环保部叫停后仍违法生产，并继续建设配套设施。寿光市环保局向记者提供了由中华人民共和国环境保护部下发的环法[2010]46号文件，内容为巨能特钢违规项目未经环评擅自开工并责令改正违法行为的决定书。寿光市环保局投资科的李科长无奈地称，企业的违法扩建，单靠环保局的力量无法监管。

不仅是地方企业，大型钢铁央企也频频违规扩产扩建。2012年，国家审计署就曾在审计公告中披露，2006年至2010年间，宝钢集团所属宁波钢铁有限公司等3家单位未经核准或超出核准规模，违规新增炼铁产能442万吨、炼钢产能666万吨； 2007年，鞍钢集团未按规定报经发展改革委批准，自行新增产能150万吨，截至2010年底超计划投资81.24亿元人民币。

途径三：未批先建黑产能漂白

在电解铝行业，早在2009年，国务院颁布实施的《有色金属产业调整和振兴规划》就曾明确提出，今后三年内原则上不再核准新建、改扩建电解铝项目。2011年4月20日，工信部等9部门联合下发《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导行业健康发展的紧急通知》，随后叫停了23个总规模774万吨、总投资770亿元的拟建电解铝项目。

另一方面，2003年以来，中国电解铝产能年增幅在25%左右，原铝消费年复合增长为17.5%。在此背景下，电解铝厂家加速向电力等成本相对低廉的西北地区转移，特别是被业政策所“豁免”的新疆。有关数据显示，2012年我国电解铝新建产能的地域分布中，西北地区占了71%，仅在新疆地区就有近10家大型电解铝企业开始投建，规划总产能在1500万吨以上， 研究机构预计， 2013年新疆地区电解铝产量约为240万吨，同比增长33%；截止到2013年末，新疆地区运行电解铝产能约为310万吨，开工率约为84%。更有行业分析师在媒体上表示，由于国家要淘汰高耗能、高污染产能，提高了电解铝在环保等各方面的准入门槛，如果以电解铝项目名义申请难度会很大，而很多企业为了规避不成功风险，便以科技含量较高的铝加工项目等名义来申报，而在实际建设时却是电解铝项目。

2013年4月，有公开报道引述行业人士言论称，未经审批的电解铝产能占已建成产能的85%，而在2011年的另一则报道中，电解铝产能还只是“超过六成属黑户”。

而在水泥行业，工信部数据显示，2012年有216条在建水泥生产线，预计到2013年建成投产，届时新型干法水泥将达到31.33亿吨。假设2013年需求量增长到24亿吨，富余程度也将达到30.54%，而这些还仅是已经被纳入统计的产能。就在最近，本刊记者在山西晋城采访时，当地企业就反映称，晋城市现有8家手续齐全的水泥企业，而在阳城县就有3家，而该县还存在有多家无手续的类似企业。由于竞争激烈，受访企业的100万吨产能开工率仅有20%，日销售额不到五百吨，三班倒已变成一班半都用不了，需要政府及时关停无证企业，规范市场，使政府的监管真正到位。