棉改再闯关

9月底10月初，随着棉花次第在新疆南北主要棉区开秤上市，又是一轮新棉季。

与往年不同，因国家在新疆试验用目标价格代替以往的临时收储政策，收购量一度占到产量超过九成的中储棉公司，今年将停止收购，代之以由市场形成棉价，国家补贴棉农差价，是为新一轮棉改。

牵一发而动全身，中央及地方政府、棉农、纺织企业、中间收购商，乃至没有试点的其他棉区相关各方，对结果均翘首以待。

因生产已进入高成本时代，中国本轮棉改闯关的制约条件将大大增加，闯关使命也由一变二：让针对上游农民的补贴与价格分离化，让针对下游产业的棉花定价市场化。以此促进棉花上游和下游、工业和农业关系的平衡处理。

此外，按照财政部部长楼继伟所透露的信息，本轮在新疆试点的棉花及在东北等地试点的大豆，其采取的目标价格补贴方案，将成为中国农产品未来补贴方式改革的重要探路。试点成功后，中国有望尽快推动现有备受争议的最低收购价及临时收储政策，向“价补分离”方向转变。

所谓目标价格制度，即有关部门根据物价水平、生产利润、农民收入等因素，确定政策接受的执行价格。农产品收获后，如市场自发形成的价格高于此一价格，农民按市场价格出售；与之相反时，国家会将二者之间的差价补贴给农民。不管补贴与否，农民生产的农产品都随行就市出售，国家不再收购。

理想状态中，目标价格相当于在生产者与财政间搭建了市场外的补给桥梁。能减弱生产与市场价格波动引发的蛛网振荡，还可在偏低价格与播种面积间形成缓冲保护。除此之外，下游产业链将获得基本市场定价的原料，财政负担也能避免无谓加重。

但现实可能并非一帆风顺，可能令闯关失败的制约性因素为数众多：已对收储产生依赖的棉市能否摆脱成瘾症，并不成熟的改革方案能否应对即将到来的多重风险，仍需主导改革的各级政府多思多虑：

其一，对于上游补贴分离化改革而言，目前的思路可能无法与现行的财政补贴体系对接。因市场价格不确定，补贴总额无法事先设定，可能造成安排财政资金及拨付时间方面的困难。

其二，对于可能出现的市场价格无底线下降，政府放手与否，亦是两难：彻底放手，一方面需要补贴的差价将超出预想范围，另一方面，即使全额补足，棉花可能仍无法售出；但此时如选择以托市价格进行调控，则可能令改革彻底失效。

如是多重制约之下，中国本轮棉改是否能达到预期目的，答案即将揭晓。 原地踏步

本轮棉改闯关，和此前多次类似改革一样，都发轫于无法走出政府对棉花市场的过分管控。有学者指出背后原因：棉改受半周期改革思维影响，市场从未获得过对粮棉供求完整变动周期的调节机会。

计划经济时代，中国靠行政强力对棉花实行“统购统销”，其价格与市场供需无关，大量补贴损耗在收储链条中。克服这一缺陷，成为此后改革的共同目标。

上世纪80年代起，棉改几次走走停停。直到1998年，新一轮棉改的核心开始让棉花收购和销售价由市场供需形成。2001年时，国务院确定“一放，二分，三加强，走产业化经营路子”原则，放开棉花收购，实行社企、储备和经营分开，并加强市场管理、质量监督和宏观调控。

因改革跨度颇大，一位决策官员当时称，棉花市场化改革已无回头路。

形势比人强。2008年起爆发的金融危机，导致全球范围内大宗农产品价格剧烈波动，棉价坐上“过山车”。

为缓和棉价波动影响，中国棉改退回起点。2011年起接连三年，政府出于保护棉农利益，稳定国内棉花种植面积及产量原因，开始以高出市场价的政府定价临时收储国产棉花。在此期间，中国累计收储棉花331万吨、651万吨和640万吨，分别占当年国产棉花产量的50%、95%和96%以上。

三年棉花销售，国家近乎全额买单，业内称之为“一个对国民经济有影响力的产业，产品连续几年有生产、无销路”。

如此政策，自然所耗不菲。国家棉花产业体系产业经济研究室主任杜珉等人指出：按2012年标准级新棉收购价计算，国家用于收储的花费将超过1000亿元。保管费用、利息费用和出库差价三项合计，每吨棉花财政要补贴2000元左右。

这仍只是部分成本。2013年，棉花收储价格为20400元/吨，同期美国棉花到港价为15000多元/吨。为向市场抛储，国储标准级皮棉价格已经降为18000元/吨，直接价差就在2000元左右。如此三年合计下来，总补贴金额将达数百亿元。

高价政策换来的结果是：国内外价格倒挂，进口激增，国内库存因价高质低无法售出，上下游价格关系严重扭曲，下游产业优势萎缩、生存维艰，企业纷纷外迁至海外。国内棉花生产，包括长江、黄河流域及新疆在内，面积及产量持续双重萎缩（详见本期相关报道“新疆棉业尴尬”）。

与此同时，大量收益被截留在流通环节内。一方面，为消化国产棉库存，中国规定棉纺企业购买3吨国产棉，才可获得1吨进口棉配额。配额倒卖遂形成市场，每吨被炒至三四千元仍供不应求。另一方面，国储棉的交储资格，亦成为抢手货。“抢交储库容跟抢‘小米手机’一样，全楼断网，专供我们部门。资格就是钱，谁抢到都白赚。最后连黑客都出动了。”一位曾参与其中的人士向《财经》记者形容。

“自己的轧花厂收了棉花加工好舍不得用，都交储。然后再去拍储，这种经济现象，只在中国有。”新疆阿克苏联发棉纺厂副总经理姚桂国说。

“从2001年算起，当时中国棉花产业的基本情况和面临的问题，十几年过去了，整体情况一模一样，让人感到很茫然。”一位行业参与者如此表示。 改革启动

三年收储结束，国储库耗巨资收储溢满，政策执行再无空间，财政部门亦颇多腹诽，“把钱直接发给棉农，效果都比现在好”。改革已是箭在弦上。

在此之前，相关研究早已启动。国家发改委、国务院发展研究中心、中国社科院、农业部农村经济研究中心、中国农科院等均提出过相关设想，准备可谓充分。

2013年6月，政策调整信号出现。一次行业会议上，中国棉花协会常务副会长高芳“吹风”说，“我们已达成共识，市场需要更好的政策。”

同年7月底，由主导本轮棉改的国家发改委牵头，多家单位进行了大规模调研。在10月份的一次以完善农产品价格和市场调控机制为主题的座谈会上，各方达成共识：用目标价格代替临储。

随着十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年中央1号文件均对试点表示支持，从2014年初起，改革进入实操阶段。

为敲定改革方案，地方与中央、中央各个部委之间，由于立场差异，整个协商过程进行得并不顺畅：

第一个分歧在于目标价格的补贴标准。中国社科院农发所研究员李国祥告诉《财经》记者，中央层面此次至少准备了两套方案：其一，财政部希望以国际市场价格为目标价格，因其客观可观测；其二，国家发改委则认为目标价格至少要百分百保障棉农以往收益，或者可减少一部分收益，但成本须完全保障。

2014年4月初，“两会”开完不久，多个部门联合了折中后的目标价格，定为每吨棉花19800元（棉农成本及大约每吨2000元的收益）。与2013年临时收储价相比，每吨减少600元，成为改革的第一个重要节点。

改革随后进入更为艰难的第二阶段：以新疆层面为主，给出具体实施操作方案，并获中央相关部门同意。

等待方案出台的过程堪称漫长，期间消息多变。从最初的5月，接连拖延到新棉上市开秤后的9月底方尘埃落定。即使实施方案已经公布，部分核心问题仍未给出答案。

4月份时，目标价格标准公布后，新疆发改委组织相关部门，起草提出了《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案（征求意见稿）》（下称“《意见稿》”）。一位参与讨论的阿克苏地区发改委官员告诉《财经》记者，此后很长一段时间，这份长达30多页，看完就被收走的意见稿，成了地方开展工作的唯一依据。

究其具体内容，在最终公布之前，各方都只知其大概：目标价格试验将实行按照棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式，中央补贴资金的60%按实际种植面积补贴，40%按籽棉交售量补贴，且将实行棉花加工企业授权，否则不予列入补贴范围。

在新疆层面，整个方案准备阶段所做的工作主要包括两项：其一，制定相关规则。其二，进行基础测量。

就第一项来说，新疆成立了以自治区发改委主导的棉花目标价格改革领导小组办公室，除《意见稿》外，还先后提出《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法（讨论稿）》、《新疆棉花目标价格改革加工企业资格认定实施细则（征求意见稿）》、《新疆棉花专业仓储实施办法（征求意见稿）》等配套办法。

其次，参照美国进行目标价格补贴时的经验，为给目标价格改革提供棉花面积、产量这两项最为关键的基础性数据，由国家统计局新疆调查总队、自治区农业厅、统计局等相关部门，在全疆范围内进行摸底调查。

由于多年私下开荒、灌溉条件改善形成新棉田，以及漏报、瞒报种植大户及劳改农场等原因，新疆棉田的统计面积与实际面积存在较大差异，是各方共知的现实。

因涉及按面积进行补贴，改革消息传出后，这一部分原先隐藏着的面积纷纷浮出水面。“不少已经离开当地的农民，纷纷回来要求统计其全部棉田面积。”杜珉说。

实际调查工作开始后，面积增长的数字开始激增。新疆阿克苏地区一位县长告诉《财经》记者：“我们全县原先棉田统计面积为110万亩，这一次就新增了大约40万亩。”

为避免多报套取资金等问题，新疆制定了明晰的调查程序：先是农户自己进行先后两轮申报，历经登记造册、实地丈量、张榜公示、填表签名等程序，再是村级、乡镇及县市各级对结果进行自查。在此基础之上，再由自治区从上向下进行多轮复查。

“与以往相比，新疆此次数据砸得很实在。自治区的要求是，有一个农户存在5%的虚报，这一个地区的补贴都不能拿了。必须这样，不然的话刹不住歪风。”曾到多地调查本轮棉改的杜珉说。

她透露说，根据农业部农研中心和国家棉花产业经济研究室2014年7月调研，经过此次摸底调查，今年新疆棉花播种面积2115万亩，较上年增加460万亩以上，最终数据可能还要多。 地方“小九九”

按照目标价格改革的整体思路，改革步骤为：中央确定目标价格，地方给出实施方案且与中央一起共同核实基础性数据。最后中央拨款，地方补贴到户。

目标价格确定之后，后面两个过程，走得并不顺利。知情人士告诉《财经》记者，到今年5月份时，地方层面的相关准备工作已经完成并提交给中央相关部门。但因央地意见差异较大，方案自此进入多轮协商阶段，进展缓慢。

各方意见分歧主要有三块：其一，补贴的产量和面积数据取何标准；其二，补贴发放时间；其三，地方执行中央事权，中央是否应给予工作经费补贴。

就第一块而言，新疆农业厅办公室一位曾参与前期准备工作的人士告诉《财经》记者，中央层面在改革开始前给出的意见是，给予新疆大约130亿元的补贴总额度，由地方层面结合实际进行发放。

这个总额度的计算标准有二：其一是补贴总量，相关财政部门的意见是按照国家统计局往年公布的新疆棉花产量，即330万吨左右，最高不超过370万吨；其二是补贴标准，中央相关部门的意见是假设棉花市场价格为16000元/吨，与目标价格19800元/吨相比，给予3800元的差价补贴。以此计算，此次改革应给予农民130亿元的补贴。

但是新疆层面的各个部门则认为，上述国家统计局得出的总产量数据过低，因为它只有27个信息采集点，且产量计算并没有包含种植大户、部队及监狱等规模生产单位。

在上述多个部门的重新测产结束后，新疆财政厅副厅长张立德告诉《财经》记者，新疆层面申请的补贴产量标准为总额450万吨（至少400万吨）。

以此计算，新疆认为中央应给予的目标价格补贴总额为大约170亿元，与中央标准相差近40亿元。

这一需要进行补贴的产量数字，在中央层面也不乏争议。反对意见认为，假如计算新疆产量为450万吨甚至470万吨，当中可能不乏进行重复统计及有意多报的转圈棉。

“转圈棉即使有，也不会超过10%。所以中央财政按照450万吨的产量总数准备比较贴合实际。按照350万吨的产量总数计算，新疆会难以接受。”新疆发改委农价处副处长刘卫东告诉《财经》记者。

“经反复沟通后，我们相信国家不会把产量弄得太离谱。但国家万一真的采取了较低的产量总数标准，不管是地方还是兵团只能对补贴进行平均削减，如此一来，棉农的利益将无法保证。”刘卫东表示。

除此之外，同样经过重新测定之后，新疆单方面得出的超出原有标准近460万亩的新增棉花种植面积，最终能否在中央层面获得认可，目前也尚无定论。

就第二点分歧来说，为避免补贴拨付时间延迟，新疆层面在《意见稿》的编写过程中，特地将目标价格的采价期提前了一个月，变为9月到11月。如此，便可给12月份兑现目标价格补贴提供时间。

之所以做此安排，新疆的担心主要有两个：其一，如农民不能在年前拿到2014年时的目标价格补贴，会影响农民收入增长的目标实现。对于500多万棉农来说，棉花收入的目标价格补贴数百元，是一笔不小的数字。

其二，如补贴放到2015年元月甚至三四月份拨付，会影响棉农新一年的备耕生产。

除此之外，新疆发改委、财政厅等多位相关人士还指出，此次新疆承担国家层面的棉花目标价格改革试点工作，国家应给开展工作安排相应资金。但到目前为止，双方就此并未达成一致意见。 尘埃未定

9月底，各方关于新疆棉花目标价格改革方案细则猜测暂告一段落。经国务院批准，《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》（以下简称《方案》）由国家发改委、财政部正式下发执行。

从《方案》全文来看，新疆棉花目标价格改革试点政策主要包含以下几个方面：

一是取消棉花收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花。

二是对新疆棉花实行目标价格补贴。种植前公布棉花目标价格，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。

三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、交售籽棉量、种植品种等挂钩。

在试点阶段，目标价格补贴对象为新疆全区棉花实际种植者。主要包括：基本农户（含村集体机动土地承包户）和地方国有农场、司法农场、部队农场、非农公司、种植大户等各种所有制形式的棉花生产经营单位。

根据《方案》，棉花目标价格补贴的发放，将按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的方式进行，中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴。并未实行单一“亩补”或“量补”方式。

“补贴标准采用四六开方式，是因为单纯按照哪一方面，都有明显弊端，组合起来，一方面维护了农户的利益，另一方面，也为提高新疆棉花的单产和质量有了保证。”新疆发改委副主任热依汗・玉素甫告诉《财经》记者。

作为支持性措施，为防止出现“转圈棉”。新疆将推行棉花加工企业和棉花专业仓库的资格认定。即除特别规定的情形外，区内经过资格认定的棉花加工企业须将加工好的成包皮棉按规定时间全部存入指定的新疆棉花专业监管仓库，由自治区纤检机构组织进行在库取样、重量核查，由指定的公证检验机构进行公证检验。

针对上述分歧来说，《方案》只给出了部分答案。

对于补贴面积和产量，《方案》并未最终明晰，只是给出了概括性的指导意见：一是采价期结束后，如果新疆市场价格低于当期公布的棉花目标价格，中央财政按照两者差价和国家统计局统计的新疆棉花产量，核定全区补贴总额，并将补贴额一次性拨付到自治区财政。

二是自治区财政根据中央财政拨付补贴资金的时间，按照核实确认的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的补贴方式（中央补贴资金的60%按面积补贴，40%按实际籽棉交售量补贴），逐级拨付到地方财政，以“一卡通”或其他形式将面积补贴资金兑付给基本农户和农业生产经营单位。

对于补贴时间，《方案》最终采取的是中央层面的意见。按照现行规定，棉花目标价格补贴资金的拨付发放分两步进行：

一是当年12月底前，中央财政将测算补贴资金总额拨付自治区和生产建设兵团；

二是自治区和兵团将补贴分两次发到棉农手中，即次年1月底前，财政部门凭种植证明兑付面积补贴；次年2月底前，凭籽棉收购票据、种植证明兑付产量补贴。 托底悬疑

作为此次目标价格试点的重要组成部分，在《方案》通过棉农“价补分离”的具体操作方式之后，首次由国家收储转向市场供需决定的2014/2015季棉花市场，能否起到让市场自主定价功能，至今仍扑朔迷离。

目前来看，最大的变数在于，面对走势可能会相当“诡异”甚至失控的棉花市场，政府是否会真正放手。

从时间节点来看，《方案》规定棉花市场价格采价期为9月-11月。由于受今年气候因素影响，2014/2015季新疆棉集中上市较以往拖后了大约一个月时间，加之国家储备棉从8月底停止向市场投放。9月至10月间的国内棉花供应，实际处于“青黄不接”时期。

此外，从新疆地区进入10月采摘期的情况来看，因采摘进度不足，导致籽棉资源稀少，而同期用棉企业补库需求上升明显，即使皮棉价格上涨仍然不得不采购，短期来看，棉花价格走势偏强。

受这些因素影响，进入10月以来，新疆阿克苏地区籽棉价格曾经上涨至7元/公斤，部分皮棉价格上升至15000元/吨。

但在各方眼中，国产棉价格持续下跌的趋势，可能更为明显：

首先，随着进入10月下旬，新疆霜期将来临，可能会对棉花质量产生影响，或令其价格承压。

再从需求方角度看，虽然9月为纺织市场传统旺季，但除部分气流纺、中低支普梳纱以及局部中高支纱线订单有所恢复外，下游的整体需求体情况尚未明朗，企业普遍不敢上调价格。

此外，新疆生产建设兵团棉麻公司总经理梁东亚还告诉《财经》记者，因为对于未来预期不明显，目前仍在新疆坚持开工的棉纺企业，即使不想方设法采用进口棉花或者棉纱，其对国产棉花的采购习惯已发生明显变化。以前可能还会有一定量的库存，但是现在已经变成随用随买，不再大量收购。这势必也会对棉花价格造成下行压力。

在分析上述情况出现的原因时，姚桂国指出：其一，对棉纺织企业来说，实际并不害怕棉花涨价，而是害怕价格不稳定。目前国储库里有1000多万吨的棉花储备，国家虽然阶段性停止了拍储，但这些棉花最终仍要流入市场。到时候国内棉花价格是什么样，谁都说不清楚。为避免不确定性，需求方基本不会囤积棉花。

其二，国家对棉花进口有所限制，但对棉纱进口没有限制。以其所经营的位于阿克苏的棉纺厂为例，一旦储备的进口棉用完，东部港口地区进口的棉纱就到了，能够继续维持生产。所以基本不用储备国产棉花。

上述多重因素，导致了目前新疆棉花的收购入库速度缓慢。截至10月10日，相较于数百万吨的产量来说，新疆仅累计加工皮棉14.93万吨（地方6.69万吨，兵团8.24万吨），累计入库量仅有5.12万吨（地方入库3.41万吨，兵团1.71万吨）。

目前包括阿克苏、库尔勒等重要棉花产地在内的不少加工企业，均反映棉花收购定价左右为难：

一方面，新疆各级发改委及农业部门均要求棉企不能“压级压价”收购，且参照价格基本都是该地区籽棉的最高收购价，对于衣分40%的籽棉，6.20元-6.30元/公斤的收购价，棉企普遍认为难以消化。

另一方面，农发行、信用社等支持收购贷款的银行，则根据今年的棉花形势、棉籽价格走势得出结论：高于5.50元/公斤收购衣分40%的籽棉已处于“不安全”状态，高于5.80元/公斤已进入高风险区域，突破6元/公斤将谨慎贷款甚至停贷。

受此影响，阿克苏西大桥、阿瓦提、柯坪等地的棉企向媒体反映，农发行已将企业的每次提贷额度削减50%，并提醒棉企收购注意风险。

“除棉花加工企业之外，棉花收储企业因资金规模有限，收储大多依赖贷款，一旦资金受限，几乎无法入市收购。”在今年开秤前，新疆发改委研究院一位研究人员已指出今年可能出现的困境。

受上述多重因素影响，《财经》记者采访的新疆多位相关产业人士均认为，此前市场普遍担忧的棉价大幅下跌状况，今年很有可能出现。

“开秤前，阿克苏的棉纺同行已经得出共识：如果完全按照市场形势来，棉花价格每吨跌到1万元都有可能。”姚桂国说，“政府最后一定还是要出手的。越是这样，大家就越是不收棉花。”

针对这一可能出现的糟糕局面，国家层面已在《方案》中明确，将制定托底预案：当国内市场棉花价格过度下跌，出现“卖棉难”时，将采取必要措施稳定市场。以此避免棉花在农民手中积压过久，这样既会导致棉花品质下降，又会使得农民无法及时获得补贴。

在相关措施方面，不少相关人士建议，其一，为了鼓励企业入市收购，国家应考虑给予其增发进口棉花配额等方面的优惠补贴。使其能够中和高低两种成本的棉花，获得利润空间。

除此之外，亦有政策研究人士告诉《财经》记者，不排除国家设立“托底”价格，在市场价格跌穿这一底线时，入市收购。

据了解，在目标价格试点方案准备阶段，相关部门确定的“托底”价格为16000元/吨，也是以此作为基准，得出准备约130亿元补贴资金的总数。

如“托底”价格果真存在，其选择范围将直接关系到未来棉价走势，并决定国家2014/2015棉季最终的补贴额。

对于这种可能出现的“托底”，亦引发了争论。支持的一方认为：在市场信心丧失情况下，托低价出台，有助于稳定市场价格，帮助棉农最终拿到补贴。

反对托底的一方则认为：一旦害怕棉农无法售出棉花重启托底，等于会形成三重价格：上有目标价格，下有托底价格，中间有所谓的市场化定价。但因为企业使用国产棉的积极性有限，市场价格会重新回到临时收储时一样的状态，即与托低价一样。

“如此一来，等于是政府两头补贴，所谓市场化价格自然形成，依然遥遥无期。”一位持反对态度的政策研究者指出。