指标约束下的畸形城市化

根据媒体记者的调查，目前中国有20多个省份正在进行建设用地增减挂钩试点，其做法就是将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。当国土资源部在2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》时，绝对想不到这个以“增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理”为目标的部门规章会在各地的实践中变成这个样子：无数的村庄在中国的土地上消失成为居委会，无数的农民因此而“被上楼”成为城市居民，当然，还有无数的地方政府通过此找到了以地生财的新途径。

建设用地为何要“增减挂钩”?按照《土地管理法》的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。城市面积要扩张，必须从农村获得足够的土地，将农业用地转为建设用地。城市只有在获得用地指标之后，才可以将这些农业用地变为建设用地，成为城市的一部分。

但是地方政府的建设用地，并不是由本级政府决定。城市要发展成什么模样、发展成多大规模，其决定权并不在于所在城市居民手中，也不在本级政府的权力范围之内，而是受制于上一级政府：按照《土地管理法》第21条的规定，“土地利用总体规划实行分级审批。”同时，为了保护耕地，《土地管理法》特定规定土地利用总体规划一旦确定，就必须严格执行。

不过计划不如变化，上―任政府在编制土地利用总体规划时，怎么会想到5年后的发展?因此挂一漏万是难免的事，尤其是在经济迅猛发展、城市化进程高歌猛进的今天更是如此。一地难求已经成为遏制城市化发展的重大瓶颈。因此，获得足够多的建设用地指标，已经成为各级政府父母官的头等大事。

如何获得用地指标?在十年前，浙江省出现了跨地区的用地指标转让制度。原因很简单：各地经济发展水平不一，发达地区对建设用地需求强烈，而不发达地区则可能有多余的建设用地指标。因此，发达地区就向有用地指标的地区购买指标。以杭州为例，仅从2001年至2004年，杭州就从上虞、绍兴、衢州等地高价买下了将近30万亩建设用地折抵指标。但是这种跨区域间的用地指标转让在近几年来已经几近绝迹，原因可能有两点：一是各地政府都认识到，土地用地指标是个绩优股，今天卖了，明天可能就要以更高的价格买回来，甚至再也买不回。为了各地的发展大计，地方政府再也不随便卖用地指标。由此导致交易无法继续。而另一个原因可能是，这种“上有政策、下有对策”的做法让上面很不喜欢，因而就被叫停。可以作为证据的是，2008年，国务院办公厅曾经专门发文，严令禁止地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城9建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。

城乡建设用地增减挂钩制度就在此背景下出台。按照国土资源部的规定，所谓的“增减挂钩”是指“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)”。也就是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。地方政府欢迎这个制度是可以理解的。以河北省为例，2009年需要新增用地约为21万亩，但国家指标只有17万亩。而通过“增减挂钩”的新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。

但是从目前来看，这场围绕获得用地指标为最终目标的制度创新并未给当地农民带来多大的收益。首先，受劳动技能所限，绝大多数被迫上楼成为居民的农民并不能够适应城市生活；其次，这种以跑马圈地为目标的城市化并不能真正带来就业；再次，由于征地补偿制度所限，农民无法获得公正的补偿，丧失土地这一基本的生产资料之后，他们成为了城市的赤贫一族。

从目前的报道来看，绝大多数的媒体都将地方政府作为质疑的对象，鲜有媒体质疑这个“增减挂钩”制度。或许这个制度本身是好的，是为了节约土地。但是，如果一个城市的发展不是由这个城市的居民来决定，而是要时时受制于上一级政府，这个城市该如何发展?当城市的经济生活都是通过市场自由流通而获得，但城市所依赖的土地却是要通过“用地指标”这一最具计划色彩的行政手段来获得时，城市发展怎么会让当地百姓受益呢?

不错，耕地很重要，需要特殊保护。但是，保护耕地这一原则并不需要牺牲另一地区人民的自由选择权为代价。只有废除这种颇具计划色彩的用地指标控制，中国的城市化才能够真正走上正轨。那样的城市才会真正“让生活更美好”。