用指标捆住粗放用地的手脚

编者按：“6・25全国土地日”已经走过了十八个年头，无论是口号的变更还是行动的选择，关键都在于：如何才能撬动人们的节地神经？河南省选择了指标――这个最规范、最实在的制度元素，从而在土地供应管理上找到了新支点，用标准将土地浪费挡在了门外。

黑川的理念遭遇温总理的质疑：不是戏说

2007年10月，73岁的世界著名日本建筑大师黑川纪章走完了他的人生历程。据说这位大师弥留之际仍念念不忘他最后的得意之作――郑东新区。因为郑东新区的设计几乎全部体现了他一生倡导的“共生理念”――人与自然的共生、城市与自然的共生、科学与艺术的共生。

这是一个让人人心动的理念。谁不愿意生活在绿树成荫、湖河环绕、道路宽敞、建筑物艺术化的环境里？然而，在上海、在欧洲的一些城市，人们又不无遗憾地谢绝了他的设计――因为他们付不起占用大量土地的代价。

郑州市接受了这个理念。2001年9月，郑州市采取国际招标方式选择郑东新区的规划方案，黑川纪章的方案以其引人入胜的理念和独特的设计风格脱颖而出。

在郑东新区43平方公里的建成区，记者看到了8车道的马路，连片的绿地、树丛，看到了据说可以与杭州西湖媲美的龙湖、比天安门广场大四倍的中央公园、看到了由八、九个大学新校区组成的“大学城”，每个大学占地少则一、两千亩多则四、五千亩……知情人士介绍，郑东新区的概念规划范围是150平方公里，比现有整个郑州市的面积还要大。

到过郑东新区的人们，大都对这里独特的设计风格和优美的环境赞不绝口。然而，郑州市也为这个理念付出了代价，遭到了来自各方面的批评和质疑。

2006年7月，总理到河南视察，这已是他2004年以来第三次到河南视察。知情人士透露，当温总理看到郑东新区宽阔的马路、成片的树林草地和圈占大量土地的大学校区时，只说了一句话：用地太粗放。

这是否总理的原话不得而知，也无法猜测当时在场人员的表情与想法，但一句“太粗放”，无疑是那几年河南省土地利用情况的一个侧面，郑东新区只是一个典型代表。

位于郑州市西开发区的郑州大学新校区，建于本世纪初新一轮圈地热时期。记者看到，这个占地4000多亩的校园，绿地连片、湖光山色、植被茂盛，几乎就是一个巨大的森林公园。据河南省国土资源厅有关人员估算，绿地率可能达60%以上。

在河南的另一座历史文化名城，记者看到占地近2000亩的河南大学新校区。这个校区大约也是在2001年前后开始建设，园林化程度、绿地、湖泊都不逊于郑大新校区。而该校领导告诉记者，校区另一块近1600亩的土地，征地程序正在进行中。可以想象，几年后，又是一所占地几千亩的“森林公园”。

大量占地的也不止大学校区。党政机关、污水处理、粮食棉麻仓库、监狱劳改场所、长途车站、公交车站，都是动辄数百亩、数公顷。

21世纪最初的几年，被人称之为第三次圈地高峰期，开发区、园区、大学城、豪华办公楼、大广场、宽马路都在疯狂吞噬着土地。从这个意义上，郑东新区不只是河南的一个缩影，也是一个时代的印记。

然而，对河南省国土资源管理部门而言，这个印记连同总理的批评、舆论的压力，都成了永远的痛。还会有多少次圈地高潮？土地管理部门应如何应对？正是这种压力，催生了河南省建设项目用地控制指标的变奏曲。

土地管理者的无奈：那时，我们没有控制标准

“利用处是干什么的？就是管用地的。管好供地环节，节约集约用地是我们的职责。但那时，最困难的是没有控制标准。”这是河南省国土资源厅土地利用处处长张晓豫见到记者时的第一句话。

“这些项目，大都审批于上世纪末和本世纪初，最近的也在2004年之前。与工商业等经营性用地不同，公共、教育等项目大都是划拨用地，没有成本约束，所以都是宽打窄用大量占地。但由于没有控制指标，明知用地单位大量占地，粗放利用，也无法核减其用地量。例如教育用地，是按教育部规定的计划招生规模和学生人均一分地指标确定用地数量的，由于自己没有标准，只能是人家申请多少，我们供应多少。” 张晓豫谈起当时的情况，脸上仍然带着遗憾与惋惜。

记者了解到，在国家层面上，2000年前后，国土资源部土地利用司编辑过两本《工程项目建设用地指标汇编》，但主要是公路、铁路、电力、民航、煤炭、轻工等，对于教育、行政等项目用地，则一直没有标准。

但河南已经不能再等，因为大量的土地浪费已经到了非严格管理不可的地步，而强烈的用地需求也要求严控土地，提高效率。

“厅党组已经认识到了问题的严重性，责令利用处尽快制定指标，于是，河南便开始了艰难的指标制定之路。”张晓豫说。

这的确是一项艰难的工作，因为国家没有指标，国土资源部门又不能毫无根据地随便设定。为此，该厅厅长带队先后数次到沿海四省考察学习。在那里，他们学习到了发达省份是如何用指标控制项目用地的。回来后，本着先用先出的原则，河南先从几个浪费现象严重的用地项目入手进行规范。

首先，依据国土资源部的《工业项目建设用地控制指标》，河南进一步细化了工业用地的投资强度、投资规模、绿地、办公用地等指标。2005年，又出台184号文件，对教育用地等项目进行了规范，明确规定将教职工宿舍用地从教育用地中扣除，按房地产用地对待。仅此一项，就能核减教育用地的28%～30%。

“当然，只对个别项目管理是远远不够的，必须将更多的项目用地纳入控制，才能真正实现节约集约。2006年，省国土资源厅会同省发改委，参考行业指标，多方面调查研究，制定出台了《十七类建设项目用地控制指标（试行）》。当年，节地340公顷，2007年节地120公顷。”河南省国土资源厅利用处副处长王照新介绍说。

“有了效果，更激发了热情，增强了信心。2008年4月，省国土资源厅再次会同发改委，研究制定了《十五类建设项目用地指标（试行）》，将以前尚未涵盖且用地浪费严重的建设项目纳入进来。自此，河南省终于有了自己的一套系统、完善的建设项目用地控制指标。” 王照新说。

摆在记者面前的两份文件，正是出台于2006年的十七类建设项目用地指标和出台于2008年的十五类建设项目用地指标。在这里，大到教育、行政、仓储、农副产品批发市场、长途客运、公交车站，细到城市垃圾处理、文化馆站、老年公寓、停车场、社区体育设施，内容丰富，涉及面宽，几乎涵盖了工商业、房地产等经营性项目以外的全部建设项目，每个项目基本细化到了所有的工程环节。

控制指标，首先对教育用地浪费说“不”

在十七项指标中，第一个指标就是高等教育建设用地。该指标对大学类别、建设规模、用地类别进行了详细的划分。如综合大学，招生规模在5000人以上的，校园总用地39/生。其中：体育用地9/生；校舍用地25/生；绿地5/生。

问起指标的依据，王照新回答说，这些指标全部都是参照了行业指标，生均39源于原国家教委的文件。

那么，人尽皆知的“高等教育生均一分地”又是从何而来？王处长解释说，生均一分地，并不是一个指标，而是原国家教委一位领导人在讲话中提出的。后来高校的考核、测评都用生均一分地这个概念，逐步演化成了不成文的“指标”。这次，河南省国土厅决定不予采用。一是因其没有法律效力，二是它造成了土地严重浪费。

新制定的指标究竟有多大效果？王照新算了一笔账：以郑州大学新校区为例，该校区占地270.113公顷（4051.995亩），按招生规模42500人计算，生均占地68，若按控制指标生均用地39计算，则只需用地135公顷，能节地117公顷。

再如，河南大学现在总共占地4162亩，招生规模4万人，生均占地69.36，而用39/生的指标来控制， 将节地2000多亩。

国土资源厅利用处有关人员告诉记者，指标刚颁布不久，河南轻工学院扩大规模的项目就到了利用处，他们运用新的指标对其核减，同时也将其教职工住宅用地从教育用地中剔除，从而避免了像郑州大学新校区等那样的土地大量浪费。

之后，某农业大学申请实习农场用地1000多亩，省国土厅调查发现，该校原有近2000亩土地的实习农场早已出租给其他单位使用。所以，严格按照“工、农、林、医等大学生均用地41”指标执行，否决了该校的要求。

2007年，郑州铁道警官高等专科学校新校区申报用地25.8公顷，按照指标，被核定为18.5公顷，核减7.3公顷。

党政机关建设用地：低效与浪费再也不能继续下去了

众所周知的原因，党政机关建设用地一直被称为“地老虎”。以往令人羡慕的“省委机关大院”、“市委机关大院”，如今都已是小儿科，一个乡镇政府动辄占地数百亩的现象已属常事。如以豪华闻名全国的郑州市惠济区政府，占地530亩，山水景观式建设格局被人称之为“白宫”、“世界第一政府”。仅院内的人工湖就占地几万平方米，但该区政府个别领导仍抱怨办公地方太小。

站在河南省国土资源厅的办公楼上，记者看到，与国土资源厅仅有一路之隔的郑州市中级人民检察院，不但办公楼前地面宽阔，楼后空地也有几十亩，绿草连片，树木茂盛，俨然一个硕大的后花园。

“每当看到这些场景，同志们心里都很难受。这些现象就发生在眼皮地下，但却力不从心。”张晓豫说，“因为一直没有控制指标，党政机关建设用地更是难以控制。但再难也要控制，2006年，党政机关建设用地被纳入了十七项控制指标中，且放在了教育用地指标之后，表明它已经成了重点控制的项目。”

王照新介绍，指标是根据发改委的有关文件制定的。明确规定办公用地容积率为：多层（4～6层）容积率≥1.2； 高层（7层以上）容积率≥2.1。同时，还限制了办公用房人均建筑面积。如，一级办公用房编制定员人均建筑面积26～30。按照这个标准，党政机关办公用地将大大减少。而且，近年来，省国土厅已经运用指标核减了不少党政机关用地。

污水处理厂和垃圾场：不可忽视的用地大户

很难想象，一个小小的污水处理厂，其项目用地指标却排在前头。省国土资源厅工作人员告诉记者，污水处理厂用地虽不像教育、行政用地那样令人关注，但的确也是用地大户。

2003年，河南省要求全省每个县都要建立一个以上的污水处理厂，据说这是国家环保局的要求。试想，河南省有17个地级市，50个市辖区、21个县级市、88个县，将要建多少污水处理厂？若每个处理厂占地平均按4公顷计，将是上千公顷的土地。但事先没有指标，只能是立项确定多少地就供多少地，有些地方干脆就占用了基本农田。为节约土地、减少浪费，省国土厅将其视为急需控制的项目，列为17项控制指标的重要部分。

指标的当年就发挥了作用。例如河南省社旗县建立污水处理厂，申请用地3.65公顷，按照指标，核定为2.3公顷，核减1.3公顷。之后，省厅土地利用管理部门又陆续核减了不少县市的污水处理厂项目用地。

垃圾场，似乎也很不起眼。但工作人员告诉记者，现在垃圾处理也要讲求环保、无公害。一个垃圾浅埋工程往往需要8公顷甚至10公顷土地。全省县县都有垃圾处理场，大中城市垃圾处理场往往有几个或更多，占地数量不可小观。所以，它也是需要重点控制的建设项目，被列入十五类控制指标中。从实施的情况看，取得了不小的效果：

周口市某垃圾无害化处理工程项目，申请用地8.66公顷，最后核定7公顷；

河南省危险废物集中处理中心，申报用地15公顷，核定为14.3公顷；

某县城垃圾处理工程，申报用地10.8公顷，核定为10.34公顷。

……

指标创新才能避免被动

记者了解到，这些指标不但针对已经发生土地浪费的项目，同时也考虑了河南省经济发展中可能出现的情况。

在2008年印发的《十五类建设项目用地指标》中，记者发现了“物流行业建设用地指标”。难道物流行业也是用地大户吗？张晓豫告诉记者，这是一个创新指标。

随着河南省经济的不断发展，加上优越的地理位置，物流业呈上升趋势，甚至信息物流也开始出现，同时以物流的名义报批的物资市场、仓储、配送中心也开始增加。为避免出现大量浪费土地的现象，指标必须走在前头。2008年初，依据国标物流企业分类和评估指标，参考外省仓储、配送行业建设用地指标，河南省确定了物流行业建设用地指标。

当前的实践中，该项指标主要对烟草配送项目建设用地进行了规范。同时对信息物流用地进行了明确。

“该项指标主要是避免了管理的被动。”张晓豫说，“根据经验，每个行业用地都有一个高发期，在这个高发期到来之前有了控制指标，就避免了被动。”

基层实践证明，大部分项目都能通过指标核减用地量

在郑州市国土资源局，记者听到了基层土地工作者对这些指标的看法。

利用处处长牛昆认为，省厅下发的十七类、十五类建设项目用地指标，解决了多年的工作困扰。之前，供地主要依据单位申报，但没有指标，很难把关。现在，把关有了依据。事实上，几乎所有的单位都想多用地，所以大部分项目都能通过指标核减用地量。

如2008年市公交公司申报车站用地，申报8.9公顷，按指标核定为7.23公顷，核减1.6公顷，减幅20%。若没有指标，这1.6公顷地就被无形中浪费掉了，这就是作用。

“其实，我们也想在供地环节把住节地关，但以往都是凭感觉。”牛昆表示，“一个项目来了，想找个标准衡量一下，自己没有标准，往往使用其他行业标准，但是否合法有效，不敢肯定，大部分情况下只能听规划部门的。现在，有了自己的标准，我们可以大胆使用了。节地方面，规划部门得听我们的”。

2007年4月，裕华房地产开发公司经济实用房项目申报用地7公顷多。国家规定标准容积率为不低于1.0，套型面积不超过144平方米。规划部门核定该项目容积率不高于1.2。市国土局利用处工作人员感觉它有低密度嫌疑，但又拿不准。后来查阅对照省厅下发的十七类项目指标，认定容积率的确过低。经研究，将项目容积率调整为1.6，用地由7公顷核减到6公顷。

扩展的效应

所有的事实似乎都指向一个问题，那就是每项指标都是在供地预审阶段起控制作用，仅仅是事后制约。这些指标能否在事前发挥作用呢？

郑州市国土资源局规划处有关人员告诉记者，事实上，这些指标已经有了扩展的效应。首先，在项目咨询时，指标就已经起到了作用。省厅指标后，日常工作中常常遇到用地单位咨询项目指标的情况，通过咨询解答，项目指标已经得到落实。

其次，规划部门现在已经开始接受并使用土地部门的指标。在市局规划处最近受理的项目中，可以看到城市规划部门使用的就是国土厅的土地指标。此外，一些其他的相关部门也都开始使用这些土地指标。“可以想象，未来有一天，再没有一个项目需要我们核减用地量，那说明这些指标已经渗透到了其他部门，成了各个项目必须遵从的标准。节约集约用地，真的实现了。”

再艰难，也不会放弃

既然是控制指标，必然引发各方面的矛盾，指标的执行会顺利吗？

“太难了。”郑州市国土资源局副局长王军说，“首先，现在用地矛盾十分突出，招商引资中政府指定地块、单位自行征地等现象恐怕还要延续相当长的时间，这都会影响指标的执行。对于划拨供地，往往是成立指挥部，市县乡联动，土地部门几乎没有位置，角色也很难把握，怎样控制？小项目节约集约还好操作，大项目更难，有些项目不是指标能控制得了的。其次，这些指标的法律效力如何，能否体现河南的实际，体现中国特色，还需要实践的检验。此外，储备中心征地，由于资金不足，其实都是开发商在做，对指标的执行乃至对节约集约用地都有较大的阻力。”

王军表示，不管如何，有了一系列控制指标，也算是一种觉醒，看似觉醒较晚，其实并不晚。虽然推进起来有很大难度，但大家一直在做，目标不会放弃。

在6月15的《大河报》上，记者看到一则消息：郑州市将增设八个公交车停车站。一种亲切感油然而生：这不正是通过控制指标核定的节地项目吗？

真正的节地，是日常一点一滴积累的。正是这一点一滴，汇成了节约集约用地的大潮。守住18亿亩红线、保证粮食安全、保障经济发展，也正是从一项一项指标开始的。