略论建构生态型政府的必要性

摘要：生态型政府是在生态危机日益凸显、“生态行政学”理论迅速发展、世人生态意识不断强化的背景下，为自觉适应环境变化而进行创新与发展的新目标、新概念。建构生态型政府，对于发展政治文明、化解生态危机、促进经济良性发展、变革政府治理范式以及创新政府生态管理职能等，具有十分重要的现实意义。

关键词：生态型政府；政府范式；建构

中图分类号：D523　文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2008)06―0078―04

当前，面对日益凸显的生态危机，传统的生态管理已经不能应对。随着建构生态型政府(或称之为“环境友好型政府”、“绿色政府”)呼声的日渐高涨，政府管理者与学者们加大了对“生态行政学”理论的探究力度，试图从中挖掘和探寻调适政府与自然的关系、破解生态危机的良策。加强对生态型政府及其相关问题的研究解读，无论是对正确认识和处理生态问题，乃至于对指导政府生态管理的实践，都具有十分重要的现实意义。

一、建构生态型政府是政治文明现展的直接体现

政治文明是人类改造政治生活而获得进步的历史过程和积极成果。学者谢庆奎认为，从结构维度上看，既可以说政治文明包括政治意识文明、政治制度文明与政治行为文明等，也可以说政治文明就是政治体系的文明，而“政治体系主要是指政府组织结构和功能、非政府组织的参与和作用以及价值观念等”。政府是政治体系的核心，政府发展是政治发展的主体，政府创新是政治创新的关键，政府文明是政治文明的先导。提出并建构生态型政府，既是现代政治文明发展的一种直接表现，又是生态文明的一种具体展现，是政治文明与生态文明相契合的典型反映。它必将推动现代政治文明发展步入更高境界，并为政治文明的理论研究拓展新的视野。

政治文明的一个根本特征是它的进步性，任何时代的政治文明都是伴随着与自然环境、社会文化外部因素的相互影响，以及政治文明自身的意识、制度、行为等内部因素的相互作用而不断改变着内容与形式。而进步性始终是一个历史的、动态的范畴，从历史维度上看，我们又大致可以将政治文明划分为古代政治文明、近代政治文明和现代政治文明，它们又分别与农业社会文明、工业社会文明和后工业社会(生态社会)文明相对应(详见下表)。生态型政府以“生态优先观”为其根本价值取向，致力于追求实现人与自然之间的自然性和谐，积极履行促进自然生态系统平衡的基本职能，既要追求政府发展行政的生态化，又要追求政府行政发展的生态化，这种政府范式既是政治文明发展所追求的一个理想目标，也是正在我们身边发生的一个现实过程。毫无疑问，提出构建生态型政府，将保护生态环境、倡导生态文明纳入到政府的责任与行为之中，是当代政府执政理念发展的新趋势，也是当今世界人类政治文明史发展的大趋势。

政治文明的形成与发展总是人与自然、人与社会、人与自身的现实关系多种因素互动的结果。在各种因素或变量中，自然环境与政治文明发展的关系也许是最为基础的，因为从根本上说，协调人与自然的自然性关系是解决其它社会关系的首要前提。也可以说，政治文明发展如何与自然环境相协调，政治文明发展如何协调人与自然的自然性矛盾，理应成为政治文明发展最为核心的内容之一。近代政治文明发展的一个重大不足就是没有解决好人与自然之间的矛盾，甚至在很大程度上恶化了这种矛盾。因而，服务于工业文明社会中的政府主要是一个“非生态”甚至“反生态”型政府。在人类迈向后工业社会之后，政治文明的现代转型和发展必然伴随着对生态型政府的新理念、新目标的呼唤。在当代社会条件下，只有倡导与建构生态型政府，才可能有效地应对自然生态危机的威胁，促进人类社会的可持续发展，也才能使政治文明的发展更加全面，更加具有时代性，更加具有生命力。

二、生态型政府的建构是化解生态危机的迫切需要

人类几千年的文明发展史是一部经济与资源此消彼长、社会与自然盛衰交替，充满了二律背反规律的历史，而工业革命和城市化进程把这一发展悖论放大到了极致。一方面是经济的高速增长，另一方面是自然资源的不断衰竭和生态危机的持续显现，自然环境这一人类生命支持系统已脆弱到无力承受经济、社会的重负。高小平指出，生态问题的全面升温，突出表现为“三化”，即“政治化”、“全球化”、“内部化”。所谓“政治化”，是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题，由各国的内政问题日益演变为国际政治问题。所谓“全球化”，是指生态保护的意识已由局部走向全球，没有哪个国家或公民能置身生态危机之外。所谓“内部化”，是指生态保护的动力正在由外部压力转为内部机制，即通过有效的政府管理实现“生态公共产品化”，同时通过市场机制实现“生态成本内部化”。从长远考虑，生态环境效益重于经济效益，但现实中，部分政府及部门在环境政策时对GDP数字的盲目追求忽略了生态的因素。作为世界上最大的发展中国家，中国面临着比任何国家都更为严峻的人口、资源、环境的压力。

如上文中所言，将保护生态环境、倡导生态文明纳入到政府的责任与行为之中，是当代政府执政理念发展的新趋势。众所周知，由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，它既不可能仅靠科学技术来解决，也不可能单纯依靠市场法则得到解决，其全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决。因此，现代政府作为公共利益的最具权威的代表者，理应是解决生态环境问题的责无旁贷的最重要的主体。而生态型政府就是要求当代政府为了应对日渐严重的生态危机而进行自身改革、创新与发展的新目标、新理念。正是从生态型政府的这种创新与发展的意义上，我们断论，生态危机及其解决已经为现代政府的改革、发展提供了新的动力、新的源泉，它必然呼唤政府管理步入更高水准、更高层次，生态型政府的构建就是政府对化解生态危机呼声的理性回应。

三、生态型政府的建构是经济良性发展的客观要求

早在1972年6月发表的《联合国人类环境会议宣言》中就已明确指出：“保护和改善人类环境，一方面是全世界各国人民的迫切希望，另一方面也是政府的责任。”诚然，“发展经济”与“保护生态”之间的协调与审视是一国政府在现代化进程中无法回避的现实难题，但从长远考虑，生态环境效益重于经济效益。然而，政府在实际制定各项政策时往往仍以经济指标为中心，对GDP数字的盲目过度追求忽略了生态的因素。时至今日，生态问题已经成为制约我国经济社会发展的一大难题。国家环保总局2007年9月24日在其官方网站公布的《全国环境统计公报(2006年)》显示，2006年全国环境污染治理投资为2567.8亿元，比上年增长7.5％，

占当年GDP的1.23％，达到历史最高，环境治理成本成为了经济良性发展的巨大负担。再以我国工业体系为例，因其产业重型化、结构趋同化和产品初级化的缺陷，对环境造成了极大污染，加之能源消耗结构不合理，中国单位GDP能耗不仅远远超过美日德等发达国家，甚至也远远超过了印度，大大加重了工业生产的经济成本。

随着生态危机的日益加剧，市场和消费者生态安全方面的需要正在逐步提高，环保这根“指挥棒”使经济发展越来越亲生态化，传统市场经济正在向生态市场经济发展。那种以牺牲生态环境为代价的发展，在政治文明与生态文明高度契合的今天已经难以为继。20世纪90年代以来，加拿大、美国等西方国家开始了建设“绿色政府”的实践，加拿大在1990年颁布了《绿色政府计划》，“以通过环境管理中的领导来绿化政府”。在经贸领域，世界贸易组织如今已经高筑“绿色贸易壁垒”，对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域，而且标准越来越多，范围越来越宽。在国际市场上，绿色食品、绿色农产品、绿色工业品的价格高于同类产品。科技所带来的商品高附加值，也越来越体现在生态功能上。政府要履行促进经济发展的职能，就必须顺应这一趋势，运用政策手段、行政手段和示范手段，把生态环境问题纳入到政府决策、国际行为和宣传教育等过程中，引导企业发展绿色经济，并逐步把整个国民经济转变到生态市场经济和“绿色经济”的轨道上来。

四、生态型政府的建构是政府治理范式变革的重大举措

勿庸置疑，现代政府对解决生态危机所引起的问题起着主导性作用，而对我国政府生态保护监管水平的要求越来越高与实际监管能力的严重滞后矛盾日益明显。我国政府行政管理范式虽经过数次大的变革，但在多方面无法适应政府管理“生态化”的国际趋势。一是政府在生态管理职能配置上存在着严重的“缺位”，往往单纯依靠一两个部门实施生态管理职能，力量薄弱。二是在管理方式上微观管理过多，过分依靠行政审批，宏观调控扭曲。三是政企职能不分，政资机构不分，决策与执行功能不分。政府部门既有资源管理职能，又有经营和开发的任务，既是资源所有者和决策者，又是资源利用者。四是地方分治。现行的按行政区划管理生态的体制，破坏了生态本身的统一性，造成争利避责、地方利益保护主义盛行。五是部门职能分割。目前实行的按照生态环境资源要素区分设置部门分工的管理体系，无法对自身极具整体性的自然生态系统进行统一有效的保护、利用。以上政府在生态管理中的种种失范，必然引致生态管理与资源配置中的“政府失灵”，人类对自然的永续利用和社会的可持续发展迫切需要政府管理范式的变革。

行政管理范式变革的核心是调适政府职能，全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，尤其要加强社会管理和公共服务职能。生态型政府的建构有助于加强生态行政管理，深化行政改革，为公众提供良好的生态公共产品和公共服务；有助于促进早日建成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体制。当前，可持续发展观的和谐社会理念开始逐步深入人心并成为当代文明的核心价值。理所当然的，依法行使公共权力，管理公共事务并承担公共责任的政府在生态保护与管理中应当起到主导性作用。行政管理从适应于向自然界索取资源的传统工业化社会的行政管理，转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的行政管理，其重要标志就是建设生态型政府。提出与倡导生态型政府对于我国适应经济全球化的挑战，应对日益严峻的人口、资源与环境压力，促进政府自身的改革与发展，推动人与自然的共同进步，建构人与自然和谐相处的社会主义和谐社会都具有重大的现实意义与时代价值。

五、生态型政府的建构是政府生态管理职能创新的应有之义

科学发展是现代社会精神的重要构成部分，它要求政府的发展要更具前瞻性、战略性和创新性。人类社会对生态事务的管理经历了与时俱进的创新过程：农业社会时期的政府崇尚“天人合一”，曾经把生态管理作为基本职能之一。但那个时期的生态管理是朴素的、宗教式的、低标准的，主要满足农业文明需求，是建立在生态基本未受到破坏的基础上的。到了工业社会时期，伴随着工业化进程，生态不断遭到破坏，政府开始建立专门的生态环境管理部门，实施严格的生态行政部门管理。这种生态“部门行政”，较之前工业社会是一个巨大的进步。但进入后工业社会以来，“部门行政”的弊端越来越暴露出来，需要政府实行系统的、整合的、泛化的生态行政管理，即把原来的生态“部门行政”拓展为政府公共管理的全域、全程和全部思维模式，实现行政管理的生态化。

学者高小平认为，所谓“生态管理”，是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。“生态管理”是后工业社会政府的一项基本职能，实现“生态管理”是打造生态型政府的中心环节。传统的行政管理在管理形态上属于“非生态”范畴，甚至在某些环节或某些地方是“反生态”的管理。同时，由于没有建立科学完整的生态评估体系，政府绩效的价值导向仍以传统的国民经济衡量指标为主，生态指标只有“软约束”效应。显而易见，行政管理跟不上“行政环境”迅速变化的步伐，势必导致“行政生态”失衡，危及政府治理的实效及其存续的合法性。

建构生态型政府，把“生态管理”作为政府的一项基本职能，是历史的复归，但这是辩证地螺旋式上升，是政府管理职能的创新。党的“十六大”曾提出：要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。然而，我国目前发展经济与违背生态的现象依然并存，政府面临自然生态与“行政生态”的双重失衡困境，政府生态管理职能之创新迫在眉睫，构建生态型政府乃是大势所趋。生态型政府的本质就是追求实现人与自然的自然性和谐的政府，其主要职能指向在于强调政府在遵循经济社会发展规律的同时必须遵循自然生态规律，积极协调地区与地区、政府与政府、政府与非政府组织等之间的生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益的关系；既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化；既要追求政府发展行政的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。诚然，“生态管理”目前仍主要是我们政府创新与发展所追求的一个理想目标，还远未成为广泛的现实。

总之，生态型政府理念的提出是一项理论和实践的重大创新，它为人类解脱生态危机提供了新的思想和对策，必将对整个人类社会的发展进程产生积极的影响。建构生态型政府是生态环境演变对政府创新管理理念、转换政府治理范式的必然要求，它向世人昭示，现代政府组织只有遵循自然生态规律与行政发展规律，承担改善生态环境的公共责任，构建人与自然和谐共生的现代生态文明，并根据生态环境的变化与时俱进地做出职能调适，充分发挥依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务的职能作用，方有可能可持续地发展，并维系其存在的合法性。