加快我国城镇化进程中的体制和制度创新

城镇化是我国走向现化化的必由之路，加速其进程是加快我国经济发展的必然选择。而当前我国的城镇化进程依然滞后，其根本原因在于我国长期以来在计划经济体制下形成的一系列体制和制度障碍。要加快城镇化进程，就必须进行体制和制度创新。

体制和制度障碍是我国城镇化进程滞后的根本原因

城镇化是一个社会文明进步的表现，城镇化进程的快慢取决于社会经济发展的快慢。我国的城镇化进程在改革开放的前一个时期，曾经得到了长足的发展，进入九十年代后，却出现了明显的滞后现象，这其中有经济等多种原因，但从深层分析，制度因素起着根本性的决定作用。我国城镇化大大落后于工业化进程，原因在于我国长期实行的计划经济体制所形成的一系列体制和制度障碍，在特有的历史背景下形成的户籍制度，致使我国社会经济结构呈现出典型的城乡分割的“二元结构”。经过20多年的改革和发展，城镇化虽然有所发展，但始终滞后于工业化进程，特别是九十年代以来，城镇化滞后已成为加快经济和社会发展、推进社会主义现代化建设的重要制约因素。而要改变这种现状，根本的是要加快户籍制度等体制和制度创新，消除障碍，从而打破“二元结构”，加快我国城镇化进程。

计划经济体制下，其管理的对象不仅包括各类原材料和产成品，而且包括人力资源，限制劳动力的自由流动和就业。它在产业政策上优先发展重工业，工业在工业化初期没有得到应有的发展。导致就业机会相对减少，影响劳动力向城镇转移，因第三产业发展不足，加大了城镇就业压力，从而影响农村劳动力的转移。同时对农业生产等的管理，阻碍了农业劳动生产率的提高。受地区和部门利益的驱动，政府机构往往利用行政权力排斥地区、部门间以市场为纽带的社会化大分工，导致城乡经济封闭，限制了劳动力的流动。这些体制和制度导致了城镇化进程的滞后。改革以来，特别是市场经济体制确立以来，这种计划经济体制以及其相关的体制和制度有了较大改变，但仍然很不完善，必须加快其创新。

加快体制和制度创新

首先，加快户籍制度及相关福利保障制度等创新

现有的户籍制度与相关的福利保障制度如教育、就业和社会保障制度等联系在一起，极大地限制了农民的进城就业。这些制度不仅提高了农民变市民的门槛，加大了农民进城就业的成本和风险，也为城市政府对农民的就业和其它歧视提供了政策依据。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，成为严重影响中国现代化发展的一个制度。十六大报告中提出：“要消除体制和政策障碍”是非常正确的。因此必须加快户籍制度及相关制度的改革，应取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。可采取逐步放松户籍管理制度的做法，让那些在城市有固定职业和稳定收入来源、并愿意在城市长期生活的新移民，获得城市户口，同时为其子女受教育提供同等机会和待遇。2001年3月，公安部出台相关法规，初步放开了户籍管理制度，全国11个省区户籍制度改革试点正紧锣密鼓地展开。江苏省对户籍管理制度进了重大改革，自2003年5月日起全面实施，这一改革彻底打破了城乡分割的户籍管理“二元结构”，全面建立了以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定户口准迁条件的新型户籍管理制度。

其次，在稳定长期家庭承包经营制度的前提下，允许土地使用权的合理流转

这是我党农村政策的重要内核，这对繁荣农村经济、加快城镇化进程具有重要的理论与现实意义。但是，当前土地使用权流转还受到土地的产权以及土地的外部环境等问题的限制。因此，土地配置的效率十分低下，土地经营兼业化、粗放化等现象十分普遍，土地抛荒、规模不经济、农业投入下降也较突出。因此，必须在稳定当前家庭联产承包责任制的基础上，进行土地制度的改革，实行土地使用权的合理流转。正确的政策导向应是：“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”，完善农地“三权”分离机制。使用权的让渡应实行有偿原则，按照“依法、自愿、规范、有序”原则，稳定土地承包关系，放活土地使用权，提高土地规模化、集约化程度，这是提高劳动生产率和转移劳动力的基本前提。为此，应进一步研究，明确界定农村土地产权关系，健全土地法规，规范土地流转行为的法律依据，健全农地市场和机制，通过土地租价等经济杠杆，推动土地的合理流转。城镇化的发展需要占用土地，涉及到土地征用问题，在此问题中必须充分考虑到农民的利益，要克服当前一些地方损害农民利益的现象。当前以及今后相当长时期内，农村土地制度的重点是：一方面，通过延长土地承包期，赋予农民有保障的土地承包经营权，允许土地依法有偿转让。另一方面通过发展农村非农产业，允许农村劳动力跨地区合理流动，使农户获得多样化的收入来源，让农民逐步脱离土地，加速城镇化创造条件。

再次，加强体制创新和宏观调控，引导农村劳动力合理有序地流动

现行城镇管理体制，往往存在着按行政级别来界定城镇职能和管理权限，严重限制了城镇化的进程和健康发展，而且城镇化的发展需要资金等方面的支持，但当前我国城镇建设投融资体制却存在投资主体单一且不足等弊端。目前，我国财政投入城市基础设施建设资金的比重仅占35%，远远低于发达国家的，而投入农村的还要小得多。在当前我国财政收入有限的情况下，必须建立多途径投融资渠道，鼓励和吸引民间投资。因此必须从实际出发，进行城镇管理体制、投融资体制等创新。同时，城镇化作为重大的战略，需要国家和政府统筹规划、科学指导，进行宏观调控，从而为其体制和制度创新营造良好的环境和条件。

中国农村劳动力向城市流动的现象由来已久。特别是80年代以来由于市场经济体制的重构和经济的大发展，使农村劳动力的流动非同寻常。无疑，它的无序、盲目、自发性给社会安定、社会风气和社会治安及就业、管理等带来了复杂性和不良影响。但是，活生生的现实却表明：它有利于农民脱贫致富、开拓眼界、提高素质；它促进了城市建设的发展和从业结构的改善，有利于加快城镇化进程等，无可否认，其利大于弊。对于这种现象，我们不能依靠传统的行政手段来抑制其流动，而应采取积极措施，使其流动由无序变为有序，在政策上、制度上予以合理引导，纳入规范化的轨道，具体是“疏导”和“分流”策略相结合：第一，大力发展农业，并积极发展乡镇企业和第三产业，加强城镇建设，以吸纳大量的农村劳动力。要加快城镇化进程就必须同时大力发展农业、乡镇企业和非农产业，振兴农村，将乡镇企业与产业化经营紧密结合，使产业化龙头企业和乡镇企业向城镇集中，促进主导产业发展，加快城镇化进程；第二，要适当打开城门，欢迎农民进城务工经商，并为其创造条件。要给农民工“减负”，减少各种收费，降低农民进城打工的成本，如逐步解决户口、住房、子女上学等后顾之忧，使其在城市安居乐业，解决“两栖”生活，最根本的是要消除对农民的歧视；第三，城乡之间要加强劳动就业的规划、管理和协作，通过组织和协调，建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面的服务，为农民进城打工创造好的环境，引导城乡人口的有序流动。对跨区域农村剩余劳动力的流量、流速、流向开展预测工作，运用工资、税收等经济及行政手段进行疏导和预测，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。（作者单位：郧阳医学院）