中国农村扶贫治理机制研究

摘　要：中国农村扶贫涉及的组织机构膨大，管理层级多，职能条块分割，加大了农村扶贫工作的协调难度与运行成本；现行农村扶贫治理机制中，农村扶贫资金与项目决策职能与执行职能合一、监督职能缺失，没有形成应有的治理机制制约功能、制衡功能与目标约束功能。所以，我们必须通过制度创新，通过确立法律制度，完善政策体系，建设保障机制，细化扶贫战略与目标，重组扶贫组织机构与管理体制，形成制度规范下的有效的农村扶贫治理机制。

关键词：委托—；农村；扶贫治理机制；现状；建议

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）22-0043-04

一、委托—问题与扶贫治理机制

委托—理论一直都被经济学家们应用于研究现代企业，即在信息不对称情况下，所有权与经营权分离所造成的委托人利益受损现象。在公共行政领域也存在着众多的委托关系。由于信息不对称、外部性、监督弱化和激励不足等原因，同时委托人和人的目标不一致，出现人损害委托人利益的问题。人作为“经济人”存在所谓的“机会主义倾向”。解决问题的最佳办法应是建立一套既能够有效地约束人的行为，同时又能激励人按委托人的旨意及设立的目标而努力工作、减少成本、实现委托人与人双方的“帕累托最优”的机制或制度安排——激励与约束机制。

扶贫治理机制就是使人最大限度地维护委托人的利益，避免人的道德风险和机会主义倾向以及损害委托人利益的问题发生。主要是对扶贫治理的目标约束、制约机制和制衡机制进行的一系列制度安排。中国农村扶贫是以政府为主导的一种模式，但扶贫治理的主体已经超出了政府的多层级政府机构，而延伸到了村社及贫困农户，这些部门在农村扶贫及项目管理与实施过程中扮演的角色就显得尤为关注。

因此，扶贫治理机制应由以下要素构成，（1）扶贫战略及目标体系；（2）扶贫组织与管理体系。包括扶贫治理决策机构、执行机构；（3）扶贫法规制度体系。包括：扶贫政策与法规体系，组织管理、预算、责任与绩效等制度；（4）扶贫监督体系；（5）扶贫信息系统。这五个方面的内容和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整体。

二、中国扶贫治理机制中的委托—关系

委托理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以无论是部门外部还是部门内部的委托关系，其实质都是各部门的领导代表其部门参加博弈。威尔逊（Wilson）曾经指出在政府机构关系中的两个关键特征:一是人有多重任务；二是政府机构有多重委托人。在农村扶贫过程中，政府机构也难逃这种厄运，如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响。

1.农村扶贫组织及参与主体。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。为了协调各个参与农村扶贫的部门之间的关系，从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组，国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，在领导小组之下，国家相关部委、省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了专门的扶贫开发办公室，负责本地的扶贫开发工作。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省（自治区、直辖市）。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。

中国农村扶贫参与主体众多，主要参与主体为各级政府相关部门组成的扶贫开发领导小组和扶贫机构：（1）国务院扶贫开发领导小组办公室；（2）国家部委。国家（地方发改委）与以工代赈计划、财政部与财政发展资金、中国农业银行与专项扶贫贷款以及政府其他业务部委；同时，相应各地方也设立对应扶贫机构：（3）省扶贫机构；（4）地市级扶贫机构；（5）县级扶贫机构；（6）乡村扶贫；（7）贫困农户；在不考虑各机构内部层级机制的情况下，农村扶贫参与主体层级链达到6～7级。

2.扶贫治理机制中的多层委托—关系。国家扶贫资金的管理层有四层，并且是按行政规则逐级管理的，这种管理可以看做是多重委托—，即国家、省（市）、地区、县这四级管理层之间存在一种委托—关系，其中，国家是最初委托人，县是最终人，省（市）、地区既是一级委托人，又是一级人，他们之间的错综复杂关系约束着扶贫资金的使用效益。上级政府与下级政府的委托关系、政府部门与支出部门的委托关系、政府部门与政府官员之间的委托关系、扶贫项目运作过程中的委托关系等。目前中国的这种委托—关系一般都没有签订具有强约束力的或比较规范的合同契约，只是根据国家扶贫战略及目标任务要求和各地贫困人口、贫困状况来确定扶贫资金的总规模，然后再将资金下拨给各省相关的扶贫部门。同理，省与地区之间、地区与县之间也存在类似问题。从运行过程看，这种多重委托—关系使信息的传递，责任的归属逐渐变得模糊起来，找不到对扶贫资金真正负责任的人，这种管理状况不是造成扶贫资金的流失，就是造成扶贫资金的低效率投放。在农村扶贫过程中，因内部信息或外部信息问题而导致道德风险或逆向选择行为，影响政府扶贫预算资源配置效率。

三、中国农村扶贫治理机制现状分析

1.农村扶贫战略目标定位与政府预算。从中国反贫困战略的形成及其实现目标和指导方针上，我们可以看出，中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现减缓和消除贫困目标的战略。实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。这种战略存在的主要问题：（1）在扶贫主体的确定上，过高估计了政府在地区经济增长成果分配中的作用。（2）在扶贫客体的确定上，注重宏观区域贫困，对微观层次上的贫困村、贫困户重视不够。（3）在扶贫方式上，注重物质资本的输入，相对忽视了对人力资本的的开发与塑造。（4）在扶贫内容上，重视改善供给，轻视刺激需求。

对于中国农村的扶贫目标实现，现行的政府预算管理没有一个科学保障体系，在治理机制、预算管理及内部控制方面没有形成关联体系，预算编制、执行、评价作为一个完整的过程，不仅是一个连续一体化的过程，而且是相互作用，周而复始的循环，以实现对整个扶贫运行过程和结果的最终控制。近年来，农村扶贫过程中所暴露的预算管理中种种问题，与忽视整体治理机制转型的改革路径不无关系。