非政府组织问责中服务对象问责的概念与必要性

摘要：非政府组织也需要问责的概念已经被越来越多的学者接受，但在以往的研究中，往往将研究的重点放在捐赠人，政府相关部门上，而作为非政府组织服务的对象的问责却十分孱弱，加强服务对象的问责，有利于完善非政府组织问责体系，提高非政府组织问责的效率。本文将从非政府组织服务对象问责的概念，问责的必要性以及问责的困境对于非政府组织服务对象问责进行研究。

关键词：非营利组织；问责；必要性；服务对象

非政府组织能在市场和政府领域之外发挥重要的社会功能，在提供公共服务、承担社会责任以及维护社会稳定方面都能发挥积极的作用。但是在非政府组织运行的过程中仍然存在着志愿失灵的现象。非政府组织在服务的过程中强调服务志愿性的特点，会影响到非政府组织提品或者服务的质量与绩效，甚至会影响到非政府组织自身的目标的实现。“NGOs必须与其他社会组织和个人合作，才能实现自己的社会功能，因此它还必须满足这些利益相关者的期望或者要求。”①由于NGO组织对于外部资源的依赖性，所以NGO必须对利益相关群体以报告或者评估的形式满足利益相关者的需求，以获得持续的资源，维持组织的生存与发展。但是，非政府组织的服务对象既不能提供NGO展开活动所需要的资源，在法律上也并非对NGO具有监督的权利。在传统的研究中，学者注重从捐助者的角度对于NGO进行问责。对服务对象作为问责主体的研究却比较少。

一、服务对象问责的概念

问责（accountability）作为民主政治的重要组成部分，随着03年非典的发生才逐渐走进公众的视线中。在世界银行的定义中，“问责是一个过程，这一过程设计问责主体和问责对象。在问责过程中，问责对象要就其决策、行为、行为结果，向问责主体进行说明、解释、辩护，并据此接受问责主体给予的奖励和惩罚。②陈晓春教授认为责任相对人包括四个方面，“向上的责任；向下的责任；对外的责任；对内的责任”。③其中对下的责任就是对服务对象的责任。

付金鹏在对众多学者对于问责的视角进行了研究之后认为“问责是 NGOs 与多重利益相关者之间进行开放式对话的过程。”④笔者认为，非政府组织服务对象问责就是整个非政府组织问题体系中，从服务对象的角度出发，通过特定的制度安排以及内部规范，对于非政府组织不能有效服务或者服务能力低下时进行责任追究，督促非政府组织提升自身服务能力的过程。

二、服务对象问责的必要性

1.NGO对资源的依赖性。对于非政府组织而言，仍然在财政，组织上面受到政府主管部门的影响，在某些情况下，受到政府行为的强力干预，而丧失了自住性，产生行为和使命不相符情形。在目前的国情下，非政府组织的发展离不开政府的支持，但是也必须要保持相对的独立性。在以往的研究中表明“我国第三部门组主要的收入来源是政府拨款和补贴，居第二位的收入来源是会费收入。”⑤，中国大量NGO组织与政府保持着千丝万缕的联系，这种对于政府资源的依赖性，由政府主导的问责有可能产生问责重形式而不重结果的现象。而服务对象的问责可以发挥自身的优势。

2.NGO与政府的关系.在多中心治理论与实践不断发展的今天，NGO和政府的关系既是合作，也是竞争的关系。政府在提供公共物品和准公共物品的过程中，所产生的低效率、寻租行为以及政府职能的扩张等现象，通过与NGO的合作得到控制。适当的竞争有利于主体提高公共产品供应的质量。但“由于政府和非政府组织的利益诉求有所差异，以及各自的组织特性不同，政府强调其政治性与公共性，而非政府组织强调其社会性。”⑥政府与非政府组织会存在着不一致的地方，但政府同时承担着管理与监督非政府组织的职能。政府在这个过程中变成了既是参赛选手又是裁判的角色。特别是在中国目前很多NGO由政府主导，人事和组织受到政府的约束。由政府主导的NGO问责有可能会导致NGO价值的混乱。建立多元问责体系，特别是服务对象问责体系，有助于解决政府与非政府组织之间价值不一致的现象。

3.目前服务对象问责的缺失.在传统的视角上，服务对象缺乏问责的权利以及问责的渠道，自身也缺乏问责的意识。Najam从战略角度和功能角度来检视NGO的问责后发现，对于从服务对象角度出发的问责，无论是功能视角合适战略视角水平都是非常低的（见表）。Najam认为“现有的问责过程几乎全部是对资助者特别是捐赠者问责，对顾客的问责水平极端低下。”

注：“高”表示问责水平较强；“低”表示问责水平较低；“0”表示没有问责。

资料来源来源：Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework.Development Policy Review，Vol.14，1996，pp339-353.（作者单位：四川大学公共管理学院）

注解：

①丽莎乔丹，彼得范图埃尔著，康晓光等译.非政府组织问责：政治、原则与创新.中国人民大学出版社.2008.P132

②公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析.世界银行专家组著；宋涛译校.中国人民大学出版社.2007

③陈晓春 张娟.非营利组织的社会公共责任探析.中国行政管理.2007.12

④傅金鹏.重新思考NGOs问责.公共管理学报.2012.1

⑤张军涛 曹煜玲.第三部门管理.东北财经大学出版社.2010.p57

⑥顾 丽 梅.公共服务提供中的 NGO 及其与政府关系之研究.中国行政管理.2012.1

⑦Najam A.NGO Accountability：A Conceptual Framework.Development Policy Review，Vol.14，1996，pp339-353.