回顾与展望:档案法治30年

30年前召开的党的十一届三中全会，为拨乱反正之后的中国开启了改革开放和现代化建设的新纪元。而在国家社会经济的深刻转型和快速发展中，法治始终是一面高扬的旗帜。档案法治也始终处于国家法治进程之中，最显著的标志就是1987年9月5日《中华人民共和国档案法》的颁布。这部中国有史以来第一部专门的档案法律的颁布实施，是我国档案事业发展史上具有里程碑意义的重大事件，标志着我国档案事业从此迈步走上法治的正确轨道。

回顾过去的30年，我们怎么看

改革开放30年来，档案事业发展取得了长足的发展，根本原因在于档案事业逐步走上了依法管理的轨道，这其中档案法的颁布实施是明显标志。档案法从法律上解决了档案工作在理论和实践上所存在的主要问题，适应了档案事业发展的客观要求，为档案工作的开展提供了可靠的法律依据，使与档案有关的事务活动制度化和规范化。实践证明，这一法律及其配套规章制度对于保障、规范和推动全国档案事业健康可持续发展，对于推动档案法治进程，起到了不可替代的作用。

（一）过去30年是档案事业发展的法治环境越来越好的30年。

一是档案法规体系逐步完善。20世纪80年代以后，随着党和国家不断采取措施加强社会主义民主和法制建设，档案法治建设也随之得到明显加强。《科学技术档案工作条例》（1980）、《档案馆工作通则》（1983）、《机关档案工作条例》（1983）、《各级国家档案馆收集档案范围的规定》（1986）、《机关档案保管期限的规定》（1987）、《机关文件材料归档和不归档的范围》（1987）、《各级国家档案馆开放档案办法》（1991）、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（1998）、《电子公文归档管理暂行办法》（2003）、《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（2006）等法规规章相继出台。1987年9月档案法颁布，1990年10月档案法实施办法颁布。为适应改革开放的新形势，1996年7月全国人大常委会对档案法做了重要修改，1999年5月国务院批准修订了档案法实施办法。目前经国务院法制办公室确认的档案规章有20个，国家档案局单独或与有关部门联合制发了近百个规范性文件。为了加强依法行政，国家档案局先后颁发了3个规范行政执法工作的程序性规定。30个省级人大常委会，16个有立法权的、较大的市人大常委会通过了本地区地方性档案法规，33个省级和市级人民政府通过了近60件档案行政规章，各级档案部门还制发了大量规范性文件。经过30年的发展和完善，以档案法为统帅，以档案行政法规、地方档案法规、规章和规范性文件为补充的适应全国档案事业发展需要的档案法规体系已经基本形成，为依法开展档案工作奠定了比较坚实的制度基础。

二是全社会的档案法律意识明显增强。自1987年起，根据党中央、全国人大和国务院关于在公民中开展法制宣传教育的要求，各级档案部门采取多种形式向全社会大力普及档案法律知识。1998年、2002年和2007年，国家档案局组织了三次全国档案法制知识竞赛。2002年9月5日，档案法颁布15周年纪念日，国家档案局发起了以 “增强全民档案法制意识，依法保护利用档案信息”为主题的档案法宣传日活动。2008年为纪念档案法颁布20周年，国家档案局举办了档案工作与法制知识有奖竞赛，参赛人数突破了100万。国家档案局编写了档案“五五”普法基础读本，在全国开展档案“五五”普法读书活动，50000余人参加并撰写读书心得1000余篇。各级档案行政管理部门结合重点工作、重大活动和重要领域，有重点、有针对性地采取多种形式，利用各种新闻媒体，广泛持久地开展档案普法宣传教育，社会公众的档案法律意识有了明显提高。从领导干部到普通公民，对档案法律法规的了解和认识程度逐步提高，对自身在档案事务活动中的权利与义务的认识逐步加深，到档案部门咨询档案法律问题的人员越来越多，依法维权意识明显增强。

三是档案法制队伍建设得到显著加强。全国大部分档案行政管理部门建立了法制工作机构，明确了行政执法的主体资格，加强了档案行政执法和监督检查队伍的建设。目前全国共建立了10000余人的行政执法和监督检查队伍，并且经过了政府法制部门和档案行政管理部门的培训，领取了各级政府法制部门颁发的行政执法证件。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，加大依法行政工作力度，提高档案系统的行政执法水平，国家档案局成立了全面推进依法行政工作领导小组，在全国档案系统全面推行档案行政执法责任制。各级档案行政管理部门依法规范开展行政执法活动，普遍建立了档案行政执法责任制和档案行政执法员制度，档案行政执法员的素质得到普遍提高，执法监督机制逐步形成，力度不断增强。组织机构和行政执法责任制的逐步健全，保证了各项档案法律、法规、规章的正确贯彻实施，有力地促进了全国档案事业的健康发展。

四是监督检查和行政执法工作取得明显成效。档案行政执法检查已经成为各级档案行政管理部门促进事业发展的一项有效手段。国家档案局1989~1990年、1997~1998年两次配合全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，对全国进行了贯彻实施档案法情况检查。从1999年开始，国家档案局开展了对中央国家机关和中央企事业单位行政执法检查活动，到今年已经检查了163家单位。2002~2005年，国家档案局用4年的时间完成了对全国31个省、自治区、直辖市的档案行政执法检查。从2007年开始，国家档案局准备用3年时间完成对全国档案事业发展的综合评估工作。地方各级档案行政管理部门也都把档案行政执法检查作为推进档案事业发展的一项重要手段，将其纳入制度化、经常化和规范化的轨道，收到了明显的成效。各级档案行政管理部门认真行使行政执法权，档案行政执法水平逐步增强，一些违法案件得到及时查处。

（二）过去30年是档案事业依法管理的理念和依法管理方式逐步确立的30年。

一是档案工作管理体制和机构不断健全，档案事业宏观管理职能得到充分履行。目前，从中央到地方都建立了较为健全的档案行政管理部门。据统计，至2006年年底，全国共有各级档案行政管理部门3085个。全国从中央到地方的机关、企业事业单位和组织普遍设立了档案部门，综合管理本单位形成的档案。各级档案部门认真履行法定职责，通过规章制度建设加强业务指导，通过制定和落实五年规划和专项规划推动事业发展，通过档案行政执法检查和综合评估加强监督检查，通过档案科研和改进服务推动事业进步创新，通过加强宣传培训营造良好社会环境和保持持续发展的动力，全力贯彻党中央国务院依法行政的决策，很好地履行了宏观管理职能，促进了档案工作的开展和问题的解决。在实践中总结出来并为档案法所确立的“统一领导、分级管理”的原则得到了很好的贯彻和实践。

二是作为档案事业主体的档案馆建设得到加强，档案保管与利用职能得到充分履行。档案馆是集中管理档案的文化事业机构，承担着接收、收集、整理、保管国家不同门类和不同载体的档案以及开发档案信息资源向社会提供利用的法定职责。据统计，至2006年年底，全国共有各级各类档案馆3952个，馆藏档案2.9亿卷(件)。法定职责的履行需要有硬件支撑，30年来特别是有了档案法以后，全国档案馆库建设得到了明显改善，档案馆功能不断拓展，东部经济较为发达的省市新建改建了一批功能完备、处于世界领先水平的新型档案馆，西部经济欠发达地区也加大投入，逐年解决档案馆库建设问题。《档案馆建设标准》经建设部和国家发改委批准后正式，配合其他政策的落实，必将对档案馆建设起到规范和推动作用。各级档案部门重视档案的收集和征集工作，档案馆馆藏得到丰富和优化。“十一五”期间，中央财政将档案抢救经费大幅增加到每年9600万元。1980年中央做出开放历史档案的决策，1987年档案法为档案开放利用提供了充足的法律依据，档案馆逐步完成了由封闭型向开放型的转变。据统计，至2006年年底，全国各级国家档案馆已开放档案6700余万卷（件）次。

三是档案部门工作不断创新，为社会主义现代化建设服务的职能得到充分履行。各级档案部门围绕服务这一主题，积极开拓创新，做了大量卓有成效的工作。如为党建服务、为社区服务、为三农服务、为民营企业服务、开展现行文件利用服务、整合档案资源、开发利用档案信息资源为民生服务等等。目前，全国80%以上的国家综合档案馆开展了已公开现行文件利用工作，档案馆成为政府信息公开的法定场所，方便了社会公众查阅，为档案工作更好地服务于人民群众搭建了新的平台，为档案事业的持续发展注入了新的活力。

改革开放30年取得的成绩，原因是多方面的，最根本的是得益于党和国家经过理性思考，总结并吸取历史经验教训，高度重视并采取一系列措施加强社会主义民主和法治建设的结果。特别是近年来党的依法治国方略和依法执政理念的提出和确立，为我们加强档案法治建设指出了明确方向和目标，使我们坚定了依法行政、依法管理档案事业的信念。

展望未来，我们怎么干

档案法治推动档案事业向前发展，经济全球化、信息化、网络化的迅猛发展以及我国改革开放的深入和现代化建设事业的发展，给档案事业带来新的挑战。档案工作要贯彻落实以人为本的科学发展观，档案事业要保持全面、协调、可持续发展，取得新的成绩，不仅离不开档案法的保障，而且更加依赖档案法的保障和推动。将“以人为本”的理念落实到立法和实际工作中成为档案法治的时代使命。

（一）必须树立现代法治理念，切实提高对档案法治的认识。要进一步发展档案事业，就要进一步提高对依法治国和依法行政重要性的认识，提高对依法管理档案事业的认识。依法治国、依法执政理念的提出并作为治国方略载入宪法，充分表明了党和国家对社会主义民主和法治建设的高度重视。档案部门要树立宪法法律至上的理念，要把管理观念、管理手段切实转变到法治上来，在履行档案行政管理职责中正确处理权力和权利、职责和利益的关系，做到既不失职又不越权，自觉地把加强档案法治建设、全面推进依法行政作为一项重要工作，摆到重要位置，抓紧、抓实、抓好。

（二）必须坚持服务理念，贯彻以人为本的科学发展观。对档案部门来说，依法治国、依法行政具体体现在档案工作中，就是要推进依法治档。在档案工作中落实以人为本的科学发展观，就要坚持服务的理念，并将服务的理念内化为具体的档案法律法规。要做好服务工作，就要按照杨冬权局长提出的“小康社会、和谐社会的建设发展到哪里，档案工作就服务到哪里；人民群众和社会各方面需要什么样的档案服务，档案部门就提供什么样的档案服务；档案工作的形势需要我们做出怎样的调整，我们就及时做出怎样的调整。”

（三）必须加强制度建设，完善档案法规体系。制度建设是档案法治建设的基础。新时期的档案立法工作要特别重视提高立法质量，已有的规章制度应在评估的基础上及时全面清理，该废止的废止，该修订的修订，新的规章制度应及时补充完善，如此才能不断健全和完善档案法规体系。当前和今后一段时期的首要任务，就是要配合国家立法部门修改完善现行档案法，通过制定出一部更加符合客观规律和事业发展要求，维护国家利益，反映人民大众意志和要求的良法，来推动和保障档案事业的发展。

（四）必须重视队伍建设，改善档案行政执法工作。依法行政，严格执法是关键。而要做好档案行政执法工作，就要有一支高素质的行政执法队伍。因此提高档案行政执法人员的责任意识、法律素养和依法行政能力很重要，应通过制定目标和具体措施，通过行政执法责任制加强队伍建设。要注重法制宣传教育，因为它是提高全社会档案法制意识的重要途径，对于改善档案行政执法环境有潜移默化的作用。

档案法治过去30年的发展成就，充分说明法治是档案事业赖以发展的永恒保障。我们有理由期待，肩负着时代使命的档案法治，承载着昔日已有的荣光，定会健康前行，创造明天更加灿烂的辉煌。

（注：文章部分统计数字来源于2006年全国档案事业综合统计年报。）

（作者单位：国家档案局法规司100032）