关于地市级档案馆馆藏永久档案分级管理的思考

1999年5月5日，国务院批准修订、同年6月7日，国家档案局令第5号重新的《中华人民共和国档案法实施办法》第三条规定：“各级国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理，分级的具体标准和管理办法由国家档案局制定。”但十几年过去了，馆藏档案分级管理并未取得实质性的进展。究其原因，可能主要是国家档案局制定的分级的具体标准和管理办法至今尚未正式出台。因此，各级国家档案馆大多处于等待观望的状态。2012年，河南省档案局将濮阳市档案局馆列为馆藏档案大清库试点单位，而馆藏档案大清库的一项重要内容就是“馆藏永久档案定级”问题，笔者有幸参与了这项工作，并牵头制定了《濮阳市档案馆馆藏永久档案分级鉴定标准》。笔者对地市级档案馆馆藏永久档案分级管理问题产生些粗浅认识与思考，求教于档案界诸同志。

1 思考之一：为什么要对地市级档案馆馆藏永久档案实施分级管理

1.1 有利于缓解现行档案价值鉴定理论的单一性与档案管理中的多样性之间的矛盾。现行档案价值鉴定理论强调鉴定与实践的结果，目的是确定档案的保管期限（档案室阶段档案鉴定）和档案的存毁（档案馆阶段档案鉴定），特别认为地市级档案馆馆藏永久保管档案可以不再进行重复鉴定，无法将地市级档案馆馆藏永久档案的价值区别进一步体现。而地市级档案馆馆藏具有永久保管价值的档案，各自重要、珍贵程度和史料价值却各不相同。由于没有相关法规规定，地市级档案馆馆藏永久保管档案中的珍贵档案只能按照统一的形式与要求进行保管、利用等，不利于珍贵档案的安全保护和有效利用；而如果全部永久保管档案都按珍贵档案进行保管，则费用上负担沉重。对地市级档案馆永久保管档案实施分级管理，可以把重点放在珍贵档案上，对珍贵档案实施一级管理，在人力、财力、物力上给予一定倾斜。

1.2 有利于缓解馆藏永久保管档案数量迅速增加与投入资金不足、档案管理水平低下之间的矛盾。近年来，地市级档案馆馆藏永久保管档案迅猛增长，虽然，地市级人民政府在资金投入方面作了许多努力，但地市级档案馆的设备、人力、技术一时难以得到显著增加和改善，给档案的安全保管带来很大压力。即使对有限的资金，按照现行档案管理办法，绝大多数地市级档案馆在保存和管理馆藏永久档案方面不加区别，给予同等对待。这势必造成许多重要的、珍贵的、具有较高史料价值的档案没有得到优先照顾。近几年来，国家财政每年给地市级档案馆拨出成百上千万的档案抢救费，无奈，“粥少僧多”，地市级档案馆在使用抢救费时，依然感到“捉襟见肘”。要彻底改变这一局面，只有对地市级档案馆永久档案实施分级管理，按照馆藏档案等级的不同合理分配档案抢救费并依据等级的不同申请档案保护费。对于那些馆藏档案等级高或高等级档案数量大的地市级档案馆，国家在划拨档案抢救费时应重点倾斜。

1.3 有利于解决档案依法管理与有效查处档案违法案件之间的矛盾。在现行档案管理模式中，由于没有对地市级档案馆馆藏永久保管档案实施分级管理，一方面，许多地市级档案馆及其工作人员并未明确自身保管的档案在国家档案财富中所处的价值地位和所具有的价值内涵，甚至有些收藏保管着明显具有国宝价值档案的地市级档案馆，至今未对珍贵的档案做精细的整理编目目录。对珍贵档案的数量、完好程度和附属重要标识没有详细记录；另一方面，在档案利用时，档案借阅登记很粗糙，以致当档案卷册中部分档案遗失或其附属标识物脱落乃至被盗等问题发生时无从查起、无从还原，查处时缺乏有力的证据和证明。同样，在处理偷、盗档案或损毁档案等档案违法案件时，由于相关的法律、法规没有规定档案的等级，地市级档案馆永久保存的档案无论其珍贵与否在法律上均处于同等地位。当珍贵的档案遭损坏或被盗后，对当事人的查处，只能比照永久档案统一标准来追究法律责任。这样的惩罚，一方面，不能有效遏制档案违法犯罪活动，另一方面，犯罪成本的低廉，也使一些人铤而走险，致使同类案件屡屡发生，而档案执法却显得非常无奈。大量档案违法案件的产生，说明依法加强档案的管理，必须对地市级档案馆馆藏永久档案实行分等级管理。

2 思考之二：如何对地市级档案馆馆藏永久档案进行分级鉴定

根据《中华人民共和国档案法实施办法》第三条“各级国家档案馆馆藏永久保管档案分一、二、三级管理”之规定，地市级档案馆馆藏永久档案可分为“一级档案”、“二级档案”和“三级档案”。凡对国家和社会具有特别极其重要的保存价值的馆藏永久档案可定为“一级档案”；凡对国家和社会具有比较重要的保存价值的馆藏永久档案可定为“二级档案”；凡对国家和社会具有一定的保存价值的除一、二级档案以外的其他馆藏永久档案可定为“三级档案”。

2.1 对地市级档案馆馆藏永久档案实施分级鉴定的原则

2.1.1 全面性原则。即对地市级档案馆馆藏永久档案进行分级鉴定时，要全面兼顾档案的内外特征，不能单纯只依据某一方面特征就下结论确定为馆藏永久档案的等级。全面性原则要求全面分析地市级档案馆馆藏永久档案的各方面特征，考虑到影响档案价值的一切因素，从档案的来源、内容、时间、作者、载体、外形、名称等方面综合判定档案价值。

2.1.2 整体性原则。即对地市级档案馆馆藏永久档案进行分级鉴定时，要把有关的档案材料联系起来，从整体角度判定档案价值，确定地市级档案馆馆藏永久档案的等级。整体性原则要求在一定的范围内把有关的档案材料联系起来，从整体系统中全面地分析每份文件、某部分档案的价值，不能孤立地只从一个个单份文件、某部分档案去断定它的保存价值。

2.1.3 社会性原则。即对地市级档案馆馆藏永久档案进行分级鉴定时，要全面地预测社会对档案利用的多层次、多角度、多方面的需要，不能仅从档案形成机关的工作需要就下结论确定馆藏永久档案的等级。社会性原则要求既要考虑档案形成机关的工作需要，也要考虑社会其他方面的需要（诸如领导决策、经济建设、学术研究、编史修志等方面的需要）。

2.1.4 历史性原则。即对地市级档案馆馆藏永久档案进行分级鉴定时，要把档案放在它所形成的历史环境中去具体分析，不能简单地用现在的眼光去看待以往的档案，就盲目下结论确定馆藏永久档案的等级。历史性原则要求尊重历史，根据档案形成的时代背景、历史条件，运用历史唯物主义的观点和方法，科学地甄别档案价值，以求“今世赖之以知古”。