加拿大多伦多平安建设的经验及对我国的启示

[摘要] 随着我国城市化进程的加快，城市安全问题的日益增多，城市公共安全受到人们广泛关注。尽管各地政府在创建平安城市的过程中做出了很多有益的尝试，但由于各地对城市安全的内涵理解不同，所采用的标准也各有千秋，平安城市的建设工作进展不甚理想，尚未取得良好的效果。相比之下，国外的平安城市建设起步较早，具体措施和程序更为成熟和完善。本文选取加拿大多伦多市平安建设进行介绍，以期对我国平安城市建设提供有益的借鉴。

[关键词] 城市公共安全；平安城市；国外经验

[中图分类号] D997[文献标识码] A

一、引言

城市和城市带的发展一方面使商品经济得到更充分的发展，另一方面也为居民提供了更加丰富多彩的消费产品和服务。但与此同时城市化也带来诸多安全隐患，如社会治安、交通事故等。如何解决这些城市发展中出现的问题，世界各国的学者和官员从不同的角度提出了一些解决的方法。在一系列的探讨和分析中，“平安城市”这一概念逐渐引起人们的注意，并被导入相关实践中。近年来随着我国城市化进程不断加快，社会秩序和社会稳定指数出现负增长。改革开放后25年内，社会秩序指数年均递减20%。此外刑事案件中大案和要案比例上升，进入20世纪90年代后此趋势仍未得到遏制，如每万人刑事案件立案率从1978年5.5件上升为2003 年34.1件。这些数据表明，城市公共安全面临着严峻的挑战。2005年10月24日中央电视台社会与法频道围绕“平安中国”主题，推出大型媒体行动――《平安中国》宣传季，重点对2005年受到中央政法委、中央综合治理办公室表彰的全国102个综合治理优秀地市的平安建设进行全面解读，集中展示这些地市在开展社会治安综合治理工作方面的新经验、新成就和新举措，包括城市防控体系建设、矛盾纠纷的排查和调解、预防青少年犯罪、安全单位创建、安全社区创建等方面的问题。由此在全国范围内掀起了一场创建“平安城市”的浪潮。

在创建“平安城市”过程中，国内许多城市做出了有益的尝试。广西南宁市提出的目标是政治安定、社会稳定、秩序良好、司法公正、群众满意。广东东莞的目标是将三个文明建设和社会治安、安全生产、公共安全等融为一个有机整体，着力构建‘五个机制’，努力确保社会政治稳定、确保经济运行稳健、确保治安状况良好、确保社会公共安全、确保人民安居乐业。在建设过程中，各地对城市安全的内涵理解不同，所采用的标准也各有千秋。有些城市强调打击组织，有些城市注重打击经济犯罪，而有些城市则强调社会公共安全。同时这些城市政府都制定了相应的安全建设计划。然而在执行过程中，效果不甚理想，其原因是多方面的，如一些预案过于抽象，只是单纯设置了一些职能部门，对责任的具体履行缺乏明确规定，对各部门之间如何协调无详细界定，致使工作出现缺位和相互扯皮。有些地方应对措施仍留有浓厚的计划经济痕迹，强调采用人海战术。实践中，所有政府职能部门都派员参加，无论工商、税务，还是环保部门无一例外，以期形成管理强势。但是这些管理人员既不熟悉管理流程，对违反规定的行为也没有处置权，造成所谓“空转”现象，不仅浪费大量的人力物力财力，而且造成其他日常行政管理工作搁置。因此如何借鉴国际有益经验，进一步推动平安城市的建设是一个具有现实意义的问题。

二、加拿大多伦多有益的经验――市长社会安全计划

多伦多是北美最安全的城市之一。从表1可见，多伦多市的杀人和抢劫率远低于美国类似规模的城市，如纽约、洛杉矶、芝加哥等。虽然近年来多伦多的暴力行为仍时有发生，但多伦多市努力保持安全记录，游客们对当地街道的清洁和居民的友好大加赞赏。2004年3月在市议会通过的“市长社会安全计划”，旨在进一步控制暴力和其他犯罪行为的增加。多伦多的“社会安全计划”主要包括四项战略计划：

首先是加强邻区战略。该战略要求以2005年的工作报告为基础，确定多伦多周边的13个地区重点投资，寻求政府命令、警察、社区组织和居民的支持，调动地方的配套服务如图书馆、娱乐项目、公共卫生和青少年就业。

其次是危机应对战略。该战略要求城市各服务机构（包括警察、社区组织等）在危机处理过程中统一活动处理伤亡事件。此外要求居民通过书面信息反馈干预对危机管理进行支持，并鼓励以面对面交流方式参与社区会议。其次是青少年就业战略。主要是指通过与其他政府部门、社区和私营部门的合作，为青少年提供就业、受教育、培训和参与的机会。此外还有青少年司法援助战略。该战略强调以指导性干预计划，运用新途径将青少年纳入青少年司法系统，减少他们再次犯罪的风险。同时一些以社区为基础的计划将帮助那些触犯了法律的青少年。社区安全合作者可以干预审查一些以青少年为主体的团体组织的活动，以防范未然。市长委员会也可审查学校的安全活动。如果青少年面临被学校开除时，它可以提供建议。

在战略实施过程中，主要保障措施有建立关于社区安全的市长咨询小组、建立社区安全秘书处、为高危险社区制定邻区协助行动计划、针对计划和服务确定高危险社区、迅速制定新计划以打击团伙犯罪和枪支使用、促使企业为高危险的青少年提供就业机会、联邦与各州政府联合修改相关法律、扩展“社区危机应对计划”、使市议会参与制定和扩展“社区安全计划”。

此外，还设立2006年的市长社会安全奖，并与企业联合（如IBM加拿大分公司等）为青少年创造就业发展机会，作为城市安全计划中“青少年行动”项目的一部分。

在加拿大平安城市建设过程中，最有特色应属“公共交通运输安全计划”，包括防止汽车失窃（尤其当陌生人代为停车时）；地铁上设有乘客援助警报（如遇到火灾、骚扰、疾病或事故等）；行人单独外出时要避免走近路并保持对周围环境的警觉；实行“叫停方案”即在晚上9点至第二天凌晨5点间单独乘坐巴士的妇女有权不在规定的公交站台处下车，并且司机可以允许其从前门下车以保证其没有被跟踪下车；小心扒手；在上下楼梯或乘坐电梯时的安全；旅行安全等。

三、对我国的启示和经验

相对而言，美国、加拿大等西方国家由于启动时间早，在项目的具体步骤、注意事项等方面较为成熟和完善。尽管我国与这些国家在社会体制、政治制度以及历史传统和文化背景存在一定差异，但作为一种问题的解决途径，西方国家相对成熟的经验和思路对我国现阶段建设平安城市而言，不无裨益：

（一）突破社会治安领域，强调平安城市项目包容性

“平安”是社会稳定、环境和谐、秩序井然、生产安全、人民安居乐业的总称，是广义的“平安”。 平安城市建设不应局限于社会治安领域，还应向相关的领域拓展，如交通、环境等；并应积极寻求多部门、多领域的协同合作，各种资源的整合利用，运用系统的、综合的方法解决城市化进程中的平安问题，使城市的居民，游客、投资者都能感受到“平安”。

（二）建立以政府为主导，跨行业跨部门的平安城市战略框架

平安城市不仅是一个涉及范围较广的运动，同时也是一个长期的运动。仅仅依靠政府的力量是很难完成的，也背离了平安城市的本质和目的。政府、企业、非营利性组织以及公民应该也必须在平安城市项目中发挥各自的作用，但这只是一个前提，更重要的是跨行业、跨部门、跨地区之间的协调，才是平安城市项目成功的核心。因此在建设过程，首先应建立一个旨在整合城市资源，以公私伙伴模式构建的战略联盟。在此框架中不同类型的组织各施所长，运用各自资源，为城市居民提供一个安全健康的工作、生活、旅游环境。在这个过程中消防、公安、交通、教育、医疗、企业各相关部门可共同成立推进委员会，承担各自的伤害预防及善后处理工作。

（三）因地制宜，体现中国国情

在建设平安城市过程中，应注意到我国和西方国家建设平安城市的背景、动力有所不同。在具体操作过程中应有所体现，不可盲目模仿。我国应该结合各地实际情况，以解决问题入手，选择具有针对性项目，以高风险人员、高风险环境为切入点。在此过程，首先应建立健全伤害发生的频率及其原因分析的数据库，在伤害统计分析和危险危害辨识评价基础上，确立重点、有的放矢。其次，应在这过程中应考虑中国目前处于社会转型期，一些地方情况变化较快，既要注意政策连续性也要注意政策适应性。

总之，平安城市不单纯是一个纲领，而是广泛解决城市化进程中各种问题的方法和途径之一，是基于可持续发展观念，致力于平安等问题的城市发展战略。我们国家正处于经济转型和城市化进程不断加快的阶段，随之而来的一些城市问题不容忽视。这些问题的存在一方面会对区域经济发展产生负面的影响，另一方面也将影响到城市的最终发展。引进平安城市理念、推广平安城市项目将具有一定的现实意义。

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（注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文）