论我国生态产权制度改革

内容提要：本文认为，我国生态资源效率低下根源于“公”权，但提高其效率的出路未必就在于“私”权化。因此，在我国生态产权制度改革中，既要引入激励性机制，建立市场化的生态环境公共产权规制；又要打破传统“公有”―“公用”―“公营”中的“公用”、“公营”生态资源运行范式，把使用权和经营权按生态资源公共性、外部性做技术性分离，明确使用权和经营权各自的权能，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争，使国有企业从部分生态资源的经营领域退出，形成多元化、市场化的生态资源经营制度；同时，将部分生态环境资源的所有权私有化，形成公私产权接轨的完善的生态产权混合型制度模式。

关键词：生态产权;产权改革;混合产权模式

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0055-04

1研究现状及其评述

生态产权制度的设计，是当前生态环境经济学研究的焦点和难点。在国外，庇古税的提出和科斯的效益定理、中性定理，奠定了产权经济学进入生态经济研究的基础。20世纪90年代以来，生态经济日益从政府管制模式转变到企业市场运作为主导的生态产权模式，生态经济的理论研究也日益聚集于生态产权的市场化交易问题。庇古税虽然提高了政府管制的效率水平，但其管制成本和不确定性往往太大。目前的研究表明，对负外部性经济活动的控制，引入市场机制与政府管制相结合，效率会得以增进。克罗珀和欧兹（Cropper & Oates, 1992）研究认为，排污权拍卖方案比庇古税在实践上有优势。凯兹（L.Katz, 1998）提倡应建立起一个负外部的产权市场，对排污企业给予限定的排污所有权，然后任其交易。对正外部性经济活动的研究，目前也得出相一致的结论，即认为政府在通过减税等措施鼓励外部性经济活动的同时，引入产权激励机制，如特殊认证、环境标志制度等，能够提高正外部性的供给激励。这些研究勾勒出了一个外部性产权市场的轮廓，即负外部性的抑制和正外部性的激励能够通过特殊的产权制度设计来完成和加强，这是一个公共产权与私有产权相接轨的产权制度安排。这个产权制度如何运作，国内外还未见较为完整的理论研究体系。而对这个制度运转所依赖的制度环境研究，如法律制度和生态伦理，目前的研究依然处于分离状态。

我国生态经济研究的一个突出特点，是注重政府对负外部性的管制作用，而忽视产权市场对生态建设作用的研究［1］。从文献检索来看，国内较多地涉及庇古税的计算问题、资源管理费改税问题、产业结构调整问题、生态执法问题等等，对引入生态产权市场与政府管制相接轨的文献很少，而从经济学角度去设计生态产品这种特殊公共商品的综合产权市场制度体系，目前国内还未曾涉及。然而，未来20年，我国工业化将进入加速时期，产业结构进入“重化”时期，如何避免重复发达国家工业化过程中所造成的巨大环境破坏的弯路，在工业化加速时期做好生态建设，以及如何在加入世贸组织后发展绿色贸易，绕过绿色壁垒，把环保产业、生态农业、生态旅游业等生态产业群培育成新的经济增长点等，都亟须要在生态经济制度上进行创新，而这个制度创新的核心是生态产权制度的设计。目前我国生态存在严重问题，这些问题的解决，一要靠保护，二要靠建设。而对这两者，我国20余年的生态经济实践和理论研究证明，仅靠政府生态规制和政府投资是远远不够的。必须革新生态经济制度，在理论上有突破性创新，使企业在生态产权市场上与政府的生态规制对接，并成为生态建设的主导力量，从而从动力上解决我国生态建设问题。

2我国生态产权制度现状分析

“公地悲剧”模型是由加勒特・哈丁于1968年提出并一直被视为分析生态环境资源产权制度的重要模型。“公地悲剧”的实质是对稀缺资源的产权界定不清，缺乏明确的产权主体，对它的进入与使用未加限制，导致公有财产沦为无主财产，引发过度使用的悲剧，而不是公有产权或公有财产性质本身的悲剧。之所以会产生“公地悲剧”，是因为：①在所有权上，牧场是一种公有财产。但产权界定不清，缺乏明确的产权主体，导致牧场由公有财产转变为无主财产，缺乏对使用者的有效约束与监督；②在使用权上，牧场是自由进入和使用的，对使用权的获得既没有支付任何代价以形成成本约束，也没有对使用者的行为做出任何限制以形成产权约束，这种权利与责任的严重不对称，导致使用者的行为具有很大的负外部性［2］。

所有权是自然资源产权的核心。依照法律规定，我国自然资源的所有权是比较明确的，哪些属国有，哪些是集体所有或个人所有基本上已界定清楚。但自然资源公有产权的实际运作中却产生了一系列问题，原因如同国有企业产权失效一样，强制性的公共产权必然导致从人人皆有变成人人皆无，从而引致委托失灵和失灵，同时控制权“创租”、“卖租”等机会主义和败德行为盛行，经济效率因此严重受损。问题的关键是应区分哪些是强制的公共产权和哪些是合理的公共产权。对自然资源而言，那些正负外部性很大、紧缺和对一国经济有重要影响及具有自然垄断特征的资源，如生态公益森林、淡水资源、稀缺的矿产资源等，都可以以公共所有的形式安排所有权，简言之，具有公共品特征的自然资源都应以公共产权的形式安排其所有权，以防止私人所有权下的垄断或外部性经济失效。这部分的自然资源公共所有产权安排是合理的。而那些具有明显的排他性和竞争性的自然资源，如一般的商品林、一般性的土地及普通而小型的矿产资源等，可以通过私人所有的产权安排以增加市场竞争力及发挥市场机制的作用，提高资源配置效率。如果对这部分自然资源安排公有产权所有形式，便为强制性公共产权。在同样的技术条件下，强制性公共产权安排必然增加自然资源使用的交易成本，因为产权安排上增加了一个不必要的中间环节。在自然资源公共产权形式下，人们必须通过某种集体行动（集体协商、民主投票等）来行使并实现自然资源的公共产权。但是，任何公共活动都要花费成本，为了降低交易成本，便需要设立一个代表和行使公共资源产权的社会机构，可以把这种社会机构称为“自然资源的公共产权主体”。一般来说，在国有产权体制下，自然资源的公共产权主体就是国家，集体产权的资源公共产权主体是集体组织。在公共产权主体的权威下，每个人都可以分得自己相应份额的资源产权，假设“公”、“私”两种产权的运行效率一样，则后者明显多了一个多余的“公共产权组织”环节，交易成本由此白白浪费。而实际上，在市场能够发挥作用的地方，私有产权要具有更高的效率，所以，这里还存在效率损失的机会成本。

使用权和经营权安排也是我国自然资源产权界定安排失效的重要原因。我国自然资源的所有权界定主要是国有产权形式，即属于全体人民所有，人人都是平等的，都是国家的主人，都应同等地享受资源带来的收益。在此假设前提下，人们得出“公有公用”的概念和逻辑，事实上，我国自然资源使用权和经营权安排正是基于这种逻辑做出的。“公有公用”的实践是自然资源的过度开发和浪费使用。由于是公有，因此就没有理由收取使用费，凡是中国公民都可依法免费使用。这条规律至今还在起作用，只是加进了轻微的资源税而已。而既然是公用，理性的经济人必然选择最大限度的“损人利己”地使用资源，“公地悲剧”必然发生。新中国成立后，我国森林大面积被砍伐，草原普遍退化等，均可从这里找到原因。“公有公用”的第二个误区是“公用公营”，既然是公共使用，就应该由公共机构（国有企业）来经营，这很直观且似乎有充分条件成立的命题已被各国实践和经济学理论证明是个谬误，但它至今还是我国很多资源型国有企业存在的理由。政府作为公共品供给的主体，既可以从市场购买，也可以直接组织国有企业生产，而后者已被证明存在着严重的X－非效率问题。所以，公用和公营并没有前因后果的关系，正如奥斯特罗姆所说：“公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供。”［1］公营的效率损失是这部分经营引入市场机制后能增加净效率的损失。

然而，交易权安排“短缺”是我国生态产权市场低效的主要制度根源。交易权也称交易产权，指生态产权拥有者交易产权的权利安排。交易权安排属生态产权市场第二层次的产权制度安排，是在第一层次的产权界定基础上规定这些“分配”后的生态产权有哪些交易权利的制度规定。有了初始的产权界定，不一定产生交易权制度安排，如原始社会中的部落已开始有了公共产权和私有产权的界定安排，但没有交易需求而引发交易权的制度安排。我国自然资源产权和排污权的交易权制度安排目前仅处于“初级阶段”。自然资源交易权安排中，只有土地和矿产资源规定了有条件的交易权，其他资源的交易权安排至今还处于“原始部落”状态。而对矿产资源的交易权附加的条件是禁止牟利易，这相当于“交易”只是政府行政安排或分配的另一种形式，真正意义上交易产权实际上还不存在。在排污权的交易权安排方面，我国至今还没有正式的法律出台，虽然各地做过一些试点，但因市场尚未发育和实践操作困难而没有大面积推广。交易权安排“短缺”是中国生态产权市场低效的主要制度根源。产权天生的功能除保护自身财产外，便是交易增值的功能，这种增值来自交易双方的效用互补和合作增效。产权交易是市场的基础，既然否定了交易的所有权，那就相当于否定了市场机制的作用，在经济学上，是一种典型的命令产品，因为即使是纯公共产品也有交易所有权的存在。否定交易所有权的主要理由是“公有”―“公用”―“公营”的传统的政治经济学逻辑。否定交易所有权既带来市场价格信号的信息价值和市场竞争动力的效率价值丧失，又导致公权替代私权所产生的“公地悲剧”和公权机构机会主义所带来的效率损失。其实这种交易权制度安排本身包含着“不公平”的矛盾：一方面，为了经济发展目的无偿地供给企业生态开发利用权；另一方面，委授的使用权却不能进行牟利易。这相当于鼓励企业浪费使用生态产权而不是珍重生态产权，因为企业在使用这些免费分配来的生态产权时，几乎没有经济利益上的激励和约束。

与此同时，产权交易制度也缺失。“产权交易制度”安排是生态产权市场的第三层次的产权制度，是对生态产权界定、生态产权交易权的规定的基础上对交易规则的安排和规定。简言之，生态产权交易制度是生态产权所有者之间在交易平台上的制度安排。我国的生态产权市场由于短缺了第二层次的交易权制度安排，所以生态产权交易制度安排并没有多大的需求动力，只在承包林木、城市土地等交易权有狭小的空间和不够完善的制度安排。从逆向角度分析，我国生态产权交易权短缺的一个原因是生态产权市场的交易制度没有建立或不规范，反过来限制了生态产权交易权安排的需求，而这与我国市场产权交易制度的不健全紧密相关。我国的市场制度目前基本上还是公权控制私权下的“私”权市场制度，而“公”权市场还处于计划经济时代，依此形成的结果是市场交易富有投机性，并以政府的产权界定为依靠，而政府的“公”权由于不是来源于“产权交易”而变成了绝对的垄断者，这反过来促使市场的“寻租”氛围加剧和机会主义盛行。在这种市场环境下，交易者均花费很大的成本去保护自己固有的产权。作为理性的经济人和经营者，对具有很高交易成本和不确定性的生态产权交易市场及制度安排必然没有多大的兴趣和进入需求。对于具有公共品特征倾向的生态产权，由于市场一贯由政府“安排”，因此很难有通过实践和完善立法去规范市场交易制度的机会。没有市场交易权安排的交易制度，我国生态产权市场运行只能处于计划经济阶段，效率损失是难免的。

3我国生态产权制度改革

在我国生态资源问题上，既要克服来自“公地”的“悲剧”，又要防止“私地悲剧”的出现。因此，既要引入激励性机制，建立市场化的生态环境公共产权规制模式；又要打破“公有”―“公用”―“公营”中的“公用”、“公营”环保运行范式，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争，使国有企业从部分生态资源经营领域退出，形成多元化、市场化的生态资源经营制度；同时，还要将部分生态环境资源的所有权私有化，以形成公私产权接轨的完善的生态产权混合市场。

31 引入激励性机制，建立市场化的生态环境公共产权规制模式

这是我国生态产权市场优化的第一步，也是目前条件下的最重要一步。在这个过程中，首先要将生态产权所有权市场化，然后将生态资源的使用权获得市场化。作为资源的公共产权主体，国家不仅对资源拥有积极的权能，既可以占有、使用、收益和处分资源，而且也可以行使其消极的权能，即排除一切非法的侵犯。但国家是个抽象的、不清晰的集合，权利无法被具体界定到某个人，因而，要切实行使资源的所有权，国家必须把这一所有权委托给中央政府；而中央政府不可能直接控制那么多的资源，所以又必须委托给中央政府各部门和地方政府去管理；各部门和地方政府又不可能事无巨细地全面控制和管理这些资源，它们必须寻找人直接管理。这样，生态资源的产权必然被层层委托给众多具体人去行使。然而，从国家到中央政府，又到中央政府各部门、地方政府，直到生态资源的具体人，其间必然经过很多环节，每个环节的人与它的委托人的利益目标都会存在差异。各级人与国家的利益目标差异可能会越来越大。由于国家人的政府和它的各级人利益目标差异，以及各级者的机会主义行为，使生态资源所有权主体在没有约束和竞争的情况下将产生严重的“政府失效”即“政府失灵”。当前，解决生态“政府失灵”的最有效途径是建立民主和加强制衡，引入“公”权交易市场（选票交易）［5］，在此基础上优化政府生态规制，包括强化对生态者的规制、建立生态租金消散机制、放松生态规制和优化规制手段等，同时引入自然资源产权者竞争机制，即引入政府间竞争。引入自然资源产权者竞争机制的基本做法是把生态环境保护纳入各级政府“政绩”考核的指标体系，并把传统的GDP核算转化成绿色GDP核算以量化评估各个人的生态环境保护绩效［2］。

32 打破“公有”―“公用”―“公营”中的“公用”、“公营”环保运行范式

把使用权和经营权按生态资源公共性、外部性做技术性分离，明确使用权和经营权各自的权能，引入民营企业、外资企业等非国有企业参与生态产权的经营和竞争，使国有企业从部分生态资源的经营领域退出，形成多元化、市场化的生态资源经营制度。自然资源使用权和经营权的明确和分离主要依据自然资源的公益性和外部性而定，对公共性和外部性很强的自然资源，如大气、生态和生活所需的淡水、紧缺的耕地和城市土地等可再生的自然资源；黄金、铝、石油等我国稀缺的金属和非金属矿产资源；生态公益林、珍稀动植物、防止荒漠化的草原等有很大生态保护作用的可再生生物资源，应实行使用权和经营权的结合，由公共事业部门去经营，或在政府的严格管制下由一般企业经营。而对排他性、竞争性强，公共外部性相对较弱的自然资源，如生产性用水、经济林、荒地、储量丰富的矿产资源、可畜养的非珍稀动物等，应明确把使用权与经营权分离，让经营权自主进入市场交易。这里，国家出台自然资源相关法律规定经营权和交易权的合法性是必须突破的重要一步。至今我国仅对城市土地规定有经营权，矿产资源虽然规定有使用权、出让权，但限制不以营利为目的，所以实际上没有经营权。所以，我国自然资源产权市场建设当前亟待解决的问题，是如何从法律上明确使用权与经营权分离并建立起经营权的法律体系。

33 将部分生态环境资源的所有权私有化，形成公私产权接轨的完善的生态产权混合市场

生态产权交易多种多样，既有使用权与使用权的交易，也有使用权与所有权的交易，但最彻底的产权交易是所有权交易。在生态环境资源具有完全的竞争性和排他性，外部性可以忽略不计的情况下，生态环境资源的所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性，因此能提高交易的收益，特别在交易对象的效用（收益）在较长时期分布时，更能提高交易双方的剩余［3］。所以，我国生态产权市场的完善，最终需要将部分的生态环境资源的所有权私有化，为引入完善的市场机制创造基础条件。但是，并不是所有的资源私有化后都能解决“公地悲剧”问题，有些资源私有化后甚至会引发更严重的“私地悲剧”问题。例如，若把某地防风林的所有权私有化，则居住在离防风林较远地方的所有者的占优策略是把防风林砍了卖掉，因为防风林对他的效用很小甚至可忽略不计。即使是靠近防风林的所有者，当其预期其他投资贴现率大于防风林生长收益率时，该所有者的最优选择一样是把防风林砍了卖掉。所以，生态环境资源私有化并非完美无缺，它有可能剥夺许多用户按惯例或者按法律拥有的权利，造成社会不公平的分配，却不可能总是有效解决一个所有者强加给另一个所有者的外部效应问题，即使两者能够对这种外部性进行协商时也一样。所以，生态环境资源的所有权私有化应对不同资源实施不同政策，对同一种资源的不同用途也要实施不同政策，实施的依据是对像资源性质和用途的公共性和外部性的大小。

根据我国的生态资源状况和生态产权现状，我们试对其产权制度改革作如下安排：①非生物可再生自然资源。这类资源主要包括土地和水等，其基本特点是虽然没有生命，但具有可以恢复和循环使用的特点。只要人类活动遵循生态规律的要求，它们就能成为人类永远利用的自然财富。这类资源构成了人类生存的基本条件，也是一切生物如森林、草原、鱼类、野生动植物得以繁衍生息的基础。所以，在一般情况下不需要变更其国家所有和集体所有的性质，而对一些非紧缺型土地，如沙荒地、荒山等，国家可以在规定其目标用途（如造林）后把其所有权拍卖，以激励企业和农户的长期投资，避免这些土地的生态状况继续恶化。②生物性可再生自然资源。这类资源主要包括各种动物、植物、微生物及其周围环境组成的各种生态系统，如森林、草原、鱼类、野生动植物等。这类资源具有循环再生能力。只要人类合理利用，生物性可再生自然资源即可周而复始地生长，为人类永续利用。从和人类生活的关系看，它们可以满足不同主体的不同需求，表现出较强的竞争性特点。因此，国家可以法律形式确认草原、森林、鱼类、野生动植物等生物性可再生自然资源归属于不同的主体所有。我国对这部分自然资源的所有权安排，可仿照国外经验，根据生态效益的大小安排所有权。对生态林、生态草地、珍稀动植物继续保持国家所有；对一般的生产性草地、经济林地等所有权，国家可通过拍卖或授权的方式转让给其他所有者，构造出国家、集体、企业、个人、社会组织所有的多元所有权结构，以充分调动多方面的积极性，防止资源被滥用。③不可再生自然资源。不可再生自然资源指包括铁、煤、石油等各种金属和非金属矿物在内的矿产资源。不可再生自然资源具有鲜明的耗竭特性。对于这类特殊的资源，世界上绝大多数国家都通过立法确认其作为社会财富归国家所有。我国也在法律中明确规定矿产资源的所有权一律归属国家。面对我国人均矿产资源日益贫乏、耗竭速度加快的严峻形势，对多数矿产资源继续坚持国家所有，但对一些非紧缺而没有规模开发效应的小矿山，如小煤矿、小锑矿、小稀土矿等，国家可通过拍卖方式把其所有权出售给企业或其他经济组织，以克服矿产资源因“无主”而形成小矿山开采遍地开花，乱挖乱采的状况；还有利于引入竞争和价格机制，改变目前矿产资源“无价”以致粗放开发和浪费使用的现状。同时，建立可“回收”的环境纳污资源（排污权）所有权制度。因为，自然资源具有一定的净化污染物的能力，同时具有一定的容量［4］。短期而言，环境容量可以充当环境净化能力与污染物之间的缓冲物，即将厂商排放的超出了环境净化能力的污染物稀释倒不至于造成环境污染破坏的程度。但是，被稀释的污染物仍然存在，只要污染物排放量持续地超出了环境净化能力，无论环境容量多大，经过一段时间以后，积累的污染物就会达到造成环境破坏的程度。所以，在排污权所有权的安排上，必须同时考虑环境容量的大小和环境净化能力，建立可“回收”的环境纳污资源所有权制度，即直接或间接获得的排污权可归自己“所有”，以激励厂商努力减少排污，把排污同时控制在环境容量和环境净化能力的案例临界点之内。

参阅文献：

［1］迈克尔・麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海三联书店，2000：213.

［2］周珂.生态环境法论［M］.法律出版社.2000：195.

［3］高德战.产权与增长：论法律制度的效率［M］.中国人民大学出版社，1999：86.

［4］吴志军.规范排污权交易，促进可持续发展［J］.上海环境科学，2001,（12）：21－24.

［作者简介］段小莉（1972-），女，湖南省湘阴县人，长沙环保职业技术学院理论部讲师，主要从事制度经济学和生态经济学研究。

［收稿日期］2007-12-18（责任编辑：启方）