转型期铁路非运输企业内部控制的缺失与改进

摘要：铁路非运输企业经过三十多年的发展，经历了创立、与站段脱钩和多元化发展三阶段。2013年撤销铁道部组建中国铁路总公司，确立铁路运输企业市场主体地位，对铁路非运输企业带来深刻变革，使其面临转型发展的选择，但其内控建设尚在起步阶段，成为企业转型发展的障碍。

关键词：铁路非运输业 内部控制 分析

铁路非运输企业（下称非运输企业）创立于20世纪80年代中期，经历了创立、与站段脱钩和多元化发展三阶段。2013年撤销铁道部组建中国铁路总公司，确立铁路运输企业市场主体地位，将铁路正式推向市场。目前，非运输业与铁路运输业均面临转型发展的选择，需着力提升企业竞争能力，通过产业结构变革和体制机制完善，变依附型为主动型、变计划型为市场型，但其内控建设尚在探索阶段，普遍未建立起以风险管理为核心的内控体系，成为企业转型发展的障碍。因此，构建转型期非运输企业内控体系显得尤为迫切和重要 。

一、转型期铁路非运输企业内控缺失的主要表现

（一）控制环境缺失

一是法人治理结构不健全。从运输站段脱钩后，虽按《公司法》注册为公司并相应建立了股东会、董事会、监事会等机构，但执行层权力太集中，存在“一言堂”现象，其法人治理结构、议事决策规则等形同虚设。二是组织机构设置不合理、权责分配不科学。只考虑纵向权利与义务， 缺乏横向沟通与协调，一方面机构臃肿，职能重叠或分散；另一方面不设内控机构，形成内控漏洞。三是人力资源政策僵化。管理层和企业员工大多从运输业分流安置而来，人才渠道单一、奇缺；对员工的奖惩制度没有发挥其激励与考核的作用；关键岗位的轮换和强制休假制度未能有效执行。四是企业内控化未形成。没有培育起自己的企业品牌，职工对企业的核心价值观、爱岗敬业、开拓创新和团队协作精神以及风险意识等普遍模糊。

（二）风险评估缺失

一是风险识别不全面。受铁路运输主业“安全第一”的风险化影响，往往将运输业的风险管理进行“翻烧饼”，忽视经营风险、财务风险的防控。二是风险分析不科学。停留在传统定性分析阶段，定量分析缺失，未设计风险评估模型对风险进行实时监控，未建立起风险信息的实时预警制度；三是风险应对策略缺乏。普遍凭经验决策，过度追求短期利益、急功近利，对“风险规避、风险承受、风险降低和风险分担”策略无法做出专业判断。

（三）控制活动失效

一是不相容职务分离和授权审批控制流于形式。存在审批“走过场”的情况，审批人责任心不强，对规章制度不熟悉，少数财务人员素质不高，坚持绝对服从，使舞弊合法化。岗位分离执行不力，除会计岗位外，其他岗位一人多岗，“六管”人员在同一岗位一干就是十多年，形成监管漏洞。二是会计系统和财产保护控制退化。部分人员素质低、胆子大，存在“没有不敢造的表、没有不敢花的钱”乱象，甚至无视财经纪律弄虚作假，会计和财产内控运作失控。三是预算控制弱化。只强调规模扩张预算，忽视资金预算，资金未实施集中管理，违规借贷、担保现象时有发生。四是运营分析和绩效考评控制虚化。虽然建立起运营分析和绩效考核制度，但实际执行力度不足。五是重大风险预警机制和突发事件应急机制未建立。制定预警机制主要针对突发自然灾害和生产安全事故，未涉及财务风险、经营风险。

（四）信息与沟通有障碍

一是信息沟通渠道梗阻。因组织结构复杂，管理层级多，四、五级法人企业普遍存在，信息沟通存在纵向组织失灵、横向协调不到位的现象，导致信息失真和遗漏。二是信息系统未共享。财务信息和业务信息系统基本建立，但相互间未实现共享平台。三是反舞弊机制宣传执行力度不够。内部员工对企业投诉举报机制的了解程度不高。

（五）内控监督缺位

一是董事会监事会虚位。决策和监督职能虚化现象突出，管理层没有对内控有效性进行年度评价并形成评价报告。二是内部审计监督缺位。非运输企业审计机构普遍被撤销，由运输业内部审计机构代行审计，审计监督弱化。三是外部审计监督受限。外部审计只限于财务报表审计，未引进中介机构对企业内控的有效性进行审计。

二、转型期铁路非运输企业内控缺失的成因及改进

（一）思想观念滞后导致内控目标扭曲

内控的最终目标是促进企业实现发展战略。但非运输企业管理层普遍对内控制目标认识存在较大误区，认为控制就是牵制、处罚；内控就是内部监督；将内部成本控制视为内部控制；或将内控等同于内部会计制度控制；加强内控就是束缚自己手脚，甚至认为做内控就是对自己不信任，造成内部矛盾等。全面实施内控需要增加工作岗位，配备业务人员，经过更多的处理程序和手续，客观上增加人、财、物支出，而实施内控给企业带来的利益需要较长时期才能体现，这正是非运输企业未建立内控体系的主要原因。思想观念滞后导致内控目标扭曲，缺乏建立内控机制的积极性。

（二）产权改革不彻底导致内控建设无动力

内控缺失另一重要原因源于企业产权改革不彻底。非运输企业从运输站段脱钩转变而来，虽然经过多轮重组整合，但产权关系尚未完全理顺，特别是原站段托管的非运输企业与站段长期保持行政隶属关系，铁路局非运输企业总部对其产权纽带连接脆弱，法人治理结构“形备而实不至”。因业务仍离不开运输站段的支持，大事小事仍由站段长说了算，“人控制”现象较普遍，企业经理权力边缘化，董事会、监事会职能空化的现象较突出，导致建立内控机制不但没动力，更没可能。此外，非运输企业组织结构复杂，管理层次多，普遍存在四、五级法人企业，如某铁路局所属有200多家非运输企业，层级交叉，地域分散、行业种类多，管理职责不清，加之内控考核机制未建立，导致内控建设责任主体不明，缺乏建立内控机制的驱动内因。

（三）构筑内控制度体系，提高内控执行力

一要建立健全基于风险意识的内控制度。按企业内部控制基本规范及配套指引的要求建立健全包括发展战略、投融资、全面预算等18项企业内控制度。制订制度要具体简洁、操作性强，避免出现人人有责而人人不负责的现象，并将风险防控措施嵌入到内控系统中。二要建立内控激励约束机制。对内控执行情况进行年度考核，杜绝“领导干部违规是创新，员工违规才是违规”的现象，将考核结果与员工薪酬、晋升挂钩。三要细化“内控措施”，提高内控执行效果。四要处理好控制所得与所费、内控制度创新与制度继承、突出重点业务与兼顾一般业务、执行内控与职业道德自律等四大内控关系，充分发挥内控的作用，提高内控效益。五要建立内控责任追究制度，确保权责分明。

（四）构建信息共享平台，强化信息管理

一是建立内控信息沟通制度。加强各部门、各层次人员之间的沟通，明确相关信息的收集、处理和传递程序，使信息沟通及时、顺畅；二是建设统一的信息管理系统。根据经营目标、内控目标和经营特点，建立企业信息系统。同时，信息系统又是内控对象，需加强对信息系统的开发与维护、件储存与保管、网络安全等方面的控制，确保信息系统安全运行；加快实现财务信息与业务信息共享建设，提高信息实效性。三是建立便于员工举报舞弊行为的投诉制度和举报人保护制度，确保举报、投诉成为企业有效掌握信息的重要途径。

（五）完善监督体系，提升内控监督水平

一是建立多层次、全方位的内控监督体系。实行内控制度的制定权、执行权和监督权分离，董事会属下的内控委员会负责制定内控制度并对内控执行情况进行评价；监事会负责检查、监督内控执行情况；恢复内部审计机构，确保内部审计客观、公正、独立，对内控执行情况进行内部审计监督。二是引入会计师事务所对企业内控设计与运行的有效性进行审计，完善内控外部评价体系。

三、结论

内控是公司治理的基石，杜绝内部“人控制”是内控的重点，核心是建立内控机制，让内控真正帮助企业实现发展战略、实现价值最大化。建立健全以风险管理为核心的内控体系是推动转型期铁路非运输企业健康发展的必然要求。

参考献：

[1]王芸.铁路运输企业内部控制现状调查[J]. 华东交通大学学报.2011（6）

[2]杨毅.铁路脱钩多元经营企业财务管理的难点和对策[J].铁道运输与经济.2009（6）

[3]财政部会计资格评价中心.2013年高级会计实务[M].北京：经济科学出版社.2013（4）

（刘雄，1966年生，广东人，广深铁路股份有限公司广州北车辆段。研究方向：财务管理）