浅论自由裁量权在消防行政执法的表现形式和控制措施

摘要：公安消防机构在行政处罚过程中使用自由裁量权是保证行政执法效率的重要手段。但是自由裁量在实施过程中易导致执法腐败现象，必须受到有效的控制和监督,以保证公民、法人及其他组织的合法权益。

关键词：自由裁量权；消防；行政执法

Abstract: public security fire control institutions in the process of administrative penalty use discretion is to ensure that the administrative law enforcement of the efficiency of the important means. But discretion in the process, the law enforcement can cause corruption phenomenon, must be effective supervision and control, to ensure that citizens, legal persons and other organizations of the legitimate rights and interests.

Keywords: discretion; Fire; Administrative law enforcement

中图分类号：TU998.1 文献标识码：A 文章编号：

行政处罚自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在规定的原则和范围内，依据立法目的和公正合理的原则，对做出具体行政行为的时间、事实性质、情节轻重的认定和适用行政处罚的种类、幅度等有选择余地的处置权力。

一、自由裁量权存在的主要因素

行政执法的自由裁量权普遍存在于世界各国，区别在范围不同和监督方式不同而已。我国面积广、人口多，为保证执法效率、调整社会关系，在行政执法中存在“自由度”是必要的。

（一）保证行政效率是自由裁量权存在的重要原因之一。行政管理的范围非常广泛，为了使行政机关能够审时度势、权衡轻重，法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。

（二）调整各种社会关系的客观需要。从立法技术来看,立法机关无法作出细致的规定,有限的法律只能作出一些较原则的规定。然而随着社会的发展，社会关系也在发生巨大变化，而法律本身的局限性很难把这些社会关系罗列进去。因此，就为自由裁量权的存在创造的客观条件。执法机关在规定的范围内作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政执法主体灵活机动地因人因事作出更有成效的管理，解决了立法的普遍性与事件的个别性之矛盾。

二、消防行政执法自由裁量权的分类

消防行政执法和其他机关执法的区别在于执法主体的特殊性，在执法过程中有着专业性、技术性和突发性的特点。根据现行法律、法规的规定，可将其自由裁量权归纳为以下几种：

（一）行政处罚种类以及幅度上的自由裁量权：即对行政相对人做出行政处罚时，可在法定的不同处罚种类、处罚幅度的自由选择。例如，《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款规定了违反本法规定的“违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款”，也就是说可以在停止施工、停止使用、停产停业中做出选择，罚款亦可选择额度。

（二）选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力。例如，《中华人民共和国消防法》第六十六条规定了违反本法规定的“逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款”，也就是说，公安消防机构在处罚种类上（如停产停业、罚款），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许公安消防机构作为或不作为。

（三）作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

（四）对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《江西省消防条例》第四十四条第二款“禁止指使、强令他人从事违反消防安全规定的生产和作业”。其中，这里的“消防安全规定”未作出任何解释，在立法上也未有任何标准，存在很大的自由度。

（五）对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

三、消防行政自由裁量权行使中存在的问题

公安消防机构掌握一定的自由裁量权，符合消防行政管理的要求。但在当前消防执法中，自由裁量权运用不当、随意使用，在消防行政执法中普遍存在，主要表现在以下几个方面：

（一）适用法律显失公正。立法的重要原则便是合理和公正的原则。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志，这实质上是滥用自由裁量权的表现。在实践中，执法机关处罚随意性比较大，存在轻责重罚和重责轻罚的现象。对性质相同、情节相同的行政违法行为，却给予了差别悬殊的处罚，就是违背了平等适用的原则。

（二）执法程序、执法时间随意认定。在《中华人民共和消防法》第六十五条、第六十六条、第六十七条中对违反行为都给予一定整改期限，逾期未改再进入处罚阶段，而在实际过程中因对整改期限未做明确规定，执法随意性大，消防监督执法效果大打折扣。

四、控制消防行政自由裁量权的对策

前文所述,自由裁量权运用存在诸多问题,必须采取一定的措施对自由裁量权予以合理和控制,以更好地发挥自由裁量权的作用。

（一）加强和规范行政制度

我国的法律法规中规定了行政相对人享有陈述权、申辩权等权利就是为了防止滥用自由裁量权。这些权益一旦转化为行政相对人的行为,将合成比较大的社会力量,增强行政主体的自律意识,抑制滥用权力滋生腐败的发生。

1、提高立法技能和水平。立法技能和水平的高低是行政处罚自由裁量权能否有效控制的前提。在立法时，应当对各种社会问题作出详尽地规定，处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系。只有这样才能使行政机关在具体执法过程中，切实有法可依，才能从根本上减少行政机关及其执法人员的自由裁量权力。

2、强化责任追究制度。责任追究制度是指当执法主体在执法活动中因滥用裁量权，给行政相对人的合法权益造成损害时，追究其过错责任的监督制度。责任追究制度通过对有关执法人员追究责任的形式来强化监督的力度，以制裁的威慑力使公安消防机构依法行政、公正执法。

（二）确立完善的行政程序

行政程序的明确可以预防执法人员拖延行政的行为发生,防止执法人员凭滥用行政自由裁量权。

1、职能分离制度。职能分离制度要求在执法过程中权力分别由不同的机构及工作人员掌握和行使，从而调整行政主体内部的机构和人员之间的关系。

2、告知并说明理由制度。行政主体在做出决定时，应告知决定的内容、行政相对人所享有的权力，并说明做出该决定的事实依据和法律依据。告知并说明理由可以让行政相对人清楚了解行政决定的依据、行政执法人员做出决定的判断和推理，从而可以对消防行政行为做出评价，这对于防止自由裁量权被滥用能起到一定的抑制作用。

（三）健全消防行政执法监督体系

1、加强行政执法监督制度。加强对行政执法活动的监督是防止行政处罚自由裁量权滥用的保证。目前，我国的行政执法监督体系基本健全，监督主体广泛，监督方式多样。但是监督的重点尚不明确，应当通过监督活动，发现行政处罚过程中存在的处罚不当和滥用自由裁量权的行为，并通过严厉的惩戒措施达到规范处罚行为的目的。

2、加强执法行为备案制度。执法行为备案制度指公安消防机构行使行政执法行为的历史进行记录，并进行严格的统计备案。其目的在于不仅可以对消防行政执法的个案进行监督，从公安消防机构内部对行政自由裁量权的行为进行约束，同时还有利于公安消防机构的自我认识和自我评价。

总之，合理运用行政处罚自由裁量权是行政机关行使国家权力、维护国家公共利益的重要手段，能有效的防止行政处罚权滥用、滥罚现象的发生，对现行行政处罚制度、对转变行政机关作风、加强公安消防机构执法队伍建设、维护社会秩序和公共利益、保护公民、法人和其他组织的合法权益等都发挥着不可或缺的作用和积极影响。

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