增加保障房用地有效供给的对策

摘要：当前，我国正处于保障房建设的关键时期，保障房用地供需矛盾突出，土地供给成为影响保障房建设的重要因素。现阶段我国保障房建设存在用地来源有限、供给方式不合理、地方政府积极性不高等问题。主要原因是缺乏制度保障、利益激励和地方利益驱动。鉴于此，需要从拓展保障房用地来源，调整保障房用地供应结构及方式，完善监管、政府考核制度等方面加以改革，以增加保障房用地有效供给。

关键词：保障房用地；土地供给；困境；诱因；对策

中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）10-0039-04

保障房是政府为解决中低收入家庭住房问题而提供的具有社会保障性质的房屋。我国“十二五”期间计划建设保障房3600万套。随着保障房建设进程的提速，土地和资金等隐忧凸显，保障房用地供给成为影响我国保障房建设的重要因素。为保证保障房建设任务的完成，各地政府制定了相应的土地供应计划，但我国日益紧张的土地供应状况使得保障房用地供给计划的落实困难重重。增加保障房用地的有效供给，缓解保障房用地供给与需求的矛盾，成为保障房建设中亟待解决的重要问题。

一、保障房用地供应面临诸多困境

“十二五”期间，我国仍然处于经济快速发展和土地资源需求高强度刚性增长的阶段。特别是保障房用地供需矛盾突出，迫切要求提高保障房用地的实际供给能力，增加保障房用地的有效供给量。但当前，我国保障房用地供给面临诸多困境，制约着保障房用地的有效供给。

（一）保障房用地供给来源有限

我国城市建设用地来源于国有存量土地和征收后的集体土地，但随着我国城镇化和工业化的快速发展，存量土地难以满足需求，大部分的建设用地实际上是通过土地征收取得。《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，可以做出房屋征收决定。问题在于，当前不论是集体土地征收还是国有土地上的房屋征收，都面临征收日益困难、征地拆迁矛盾突出的问题，并且征收来的集体土地大多位置偏远、配套基础设施差，以土地征收作为保障房用地来源的难度越来越大。近年来，企业、科研院所等单位因违法行为被处罚而收回或因闲置被收回的建设用地，也有一部分投入到保障房建设，但这些土地来源只是保障房用地供给的临时之举，缺乏长远的统筹规划，存在较大的不确定性。目前，我国尚未形成稳定、持续、有序的保障房用地供给来源。

（二）保障房用地供给方式不合理

长期以来，我国保障房用地供给采取“一刀切”的划拨方式。但保障房在类型上具有多样性，不同类型的保障房（如廉租房、经济适用房、公共租赁房等）在保障对象和保障水平上均有明显差别。因此，并不是所有的保障房都属于纯公共品，以政府无偿划拨作为唯一的供地方式显然是不合理的。同时，大量的土地以无偿划拨方式供给，既不利于筹集保障房建设资金，也不利于保障房用地的高效集约利用。近年来，单纯由政府划拨的供地方式有所突破，出现了限定房价或地价，以挂牌或拍卖方式出让政策性住房用地，以及商品房用地出让时规定配建一定面积的保障房，或者保障房用地供给配套一定面积的经营性用地等创新的方式，但这些新的土地供给方式仍然面临合法性、风险性等方面的制约，未来处理这部分土地也面临许多难题。

（三）地方政府积极性不高

随着我国土地资源稀缺程度不断提高，且受有限的实际供地能力和严重不足的土地利用计划指标的制约，地方政府不愿将有限的土地供应计划指标投放到保障房建设中，因此，目前保障房用地实际供应量远远少于计划供应量。地方政府缺乏积极性的原因主要表现在：一是住宅用地供应总量指标有限的情况下，保障房用地供应数量的增加将带来商品房用地供应数量的减少，可供出让的商品住宅用地数量也相应地减少，影响到地方政府土地出让收入。二是保障房作为给中低收入阶层提供的住房保障，给地方政府带来的收入很少，并且保障房建成后，需要政府投入巨额资金进行后期保养，势必给政府带来巨大财政负担，直接影响地方政府保障房用地供给的积极性。因此，保障房用地供给方面地方政府激励不足，导致地方政府供地积极性不高，影响了保障房用地的有效供给。

二、保障房用地供给不足的原因

（一）缺乏利益激励

土地供给收益大小是决定土地供给量的关键因素。对于保障房用地供给而言，土地供给成本与商品房用地供给成本并无太大差异。但从收益来看，以划拨方式供给的保障房用地并无直接经济效益，更多的是社会效益。另外，以市场方式供给的保障房用地也是在限制土地价格的情形下进行，出让价格不宜大幅超出土地成本，经济价值也不明显。这意味着，保障房用地供给的直接经济收益难以弥补土地供给的成本。反之，若将这部分土地用于商品房建设，无疑能够获得大量的出让金，房屋出售则能带来大量的税收。因此，地方政府尽量减少保障房建设用地供给数量是不可避免的。

（二）地方利益驱动

我国保障房用地供给是完全的行政配置模式，地方政府拥有土地的行政配置权和土地增值收益分配的决定权，因此，地方政府的偏好直接影响保障房用地供给数量。从理性经济人的角度看，地方政府可视为一个具有自身利益的组织，土地供给的高收益势必成为其偏好。同时，有足够的资金用于城市建设，更易体现地方政府的政绩。从中央与地方财权与事权配置角度看，地方政府承担了保障房建设的事权却无相应的配套财权，这就需要地方政府从其可以支配的土地财政收入中支付中央政府所安排的相关事务，显然不符合地方政府的利益。已有研究也指出，当前三、四线城市对土地财政的依赖，刺激其加大对经营性土地的供给尤其是商品房供给的比例，有可能威胁到保障房用地的实际供给。只要土地财政问题不解决，地方政府推动保障性住房的动力就会大打折扣。从中央和地方政府追求目标的角度看，中央政府注重耕地保护、粮食安全和民生保障等社会效益目标；地方政府往往注重眼前收益，追求短期政绩。如果地方政府大幅增加保障房用地供给，会损害其对经济效益的追求，不符合地方政府的偏好。由此可见，当前地方政府的偏好决定了保障房用地供给动力不足。

（三）缺乏制度保障

我国保障房用地供需矛盾突出，部分原因是由于土地供给相关制度的制约，所以制度创新势在必行。从土地供给制度看，按照相关法律，我国实行土地国有和集体所有制，保障房用地只能来源于国有土地，但土地转让、土地用途变更以及农村集体建设用地使用均有严格规定，制度创新的空间极为有限。具体而言，以划拨方式取得土地的使用权转让，企事业单位自用土地、开发区土地投入保障房建设，以及利用农村集体建设用地建设公共租赁住房等形式的保障房用地供给制度创新，主要是地方政府及相关部门进行的实践探索，其直接依据还仅限于国家部门政策、地方性的法规或者相关的规范管理措施，在法律层面上尚无法可依。同时，以挂牌或拍卖出让方式获得的限定房价或地价的政策性住房用地，今后能否转让也无具体规定可循。从土地供给监管方面看，查处保障房用地供给中的违法行为、促使地方政府积极供地的政绩考核制度尚未建立，保障房用地供给缺乏配套制度的有效支持，保障房用地供给制度亟需突破。

三、解决保障房用地供给不足问题的相关对策

解决当前我国保障房用地供给难题，增加保障房用地的有效供给，不仅需要从拓展供给来源、调整供给结构、完善供给方式、加强供给监管等方面改革保障房用地制度，还需要从完善政府考核制度等方面建立相关的配套制度，而差别化管理是其中非常重要的政策工具。

（一）拓展保障房用地供给来源

拓展保障房用地供给来源既要充分挖掘存量建设用地的潜力，还要积极探索现有制度框架之外的土地用于保障房建设的可能性和可行性。挖掘存量建设用地的潜力主要是改造城市棚户区，提高土地利用效率。加强对闲置土地的查处，严禁“圈地囤地”行为。一方面，要建立将查处的闲置土地用于保障房建设的机制，促使闲置土地得到有效、及时利用；另一方面，加强统筹规划，建立保障房用地的储备制度，并将已经纳入储备范围的土地优先用于保障房建设，从源头上保证土地供给，避免保障房建设过程中临时找地的尴尬局面。此外，要积极探索企事业单位自用土地用于保障房建设的途径。目前，国土资源部《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》已明确规定，距离城区较远、住房困难职工较多的独立工矿企业，为解决内部员工住房困难，在符合城市规划前提下可以按照规定利用自有土地建设保障性住房。但当前利用农村集体建设用地建设公共租赁住房却被严格禁止，应当逐步松动这方面的限制。利用农村集体建设用地建设公共租赁房既有利于发展集体经济，也有利于提高农村土地利用效率。只要这些住房限于租赁而不是出售，且符合土地用途管制规定，履行房屋建设手续，就应当允许。另外，可按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，视存量小产权房占用土地性质、是否符合规划以及小产权房屋的现实占有和使用状况，对小产权房进行分类处理，以试点形式将小产权房变为保障性房。

（二）调整保障房用地供给结构

按照“十二五”规划的要求，我国对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，分别实行廉租住房和公共租赁住房保障制度。因此，保障房用地供给应当在廉租房用地、公共租赁住房用地、经济适用房用地以及限价房用地之间保持平衡。在以政府为主提供基本保障的土地供应领域，有必要使各类土地供给保持适当的比例。保障房用地供应结构应当在充分考虑不同收入水平家庭的比例、城市功能的定位以及土地资源稀缺程度的基础上综合确定，并优化用地空间布局。如低收入人口较多的地区，廉租房用地的供给比例应适当提高；大城市外来人口多、人口流动快，公共租赁房的比例可以高一些；中西部地区县城人口相对稳定，经济适用房的比例可以高一些；房价高的城市，公共租赁住房和中小套型限价普通商品房用地供给比例应适当增加，大户型和高档商品房供地应当减少并严格控制。保障房用地不能集中在偏远地区，并且应配置适当比例的基础设施用地和用于商场、生活服务设施等建设的商业用地，以保证保障房社区功能齐全和生活便利。另外，在平衡保障房用地供应内部结构的同时，还需要调整保障房用地和商品房用地的供给结构，保证保障房用地供给数量占全国住房用地供应计划的比例不低于国家规定。

（三）积极探索市场化的保障房用地供给方式

一是明确可以适用市场化方式的保障房用地的范围，除廉租房用地外，其他用地均可引入市场方式。二是按照国土资源部的规定，适时适地推行“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等土地“招拍挂”的创新做法，减少无偿划拨的土地数量。三是完善保障房用地供给中配套的商业和其他经营性用地的供应方式，保证同一宗土地中保障房用途和商业用途土地供给的同步性。四是明确以市场化方式取得的保障房用地能否转让。以市场方式取得的保障房用地有其特殊性，不能完全参照现行土地转让制度，应当建立保障房用地转让的专门制度。五是对于符合条件的企事业单位，可利用自用土地建设保障房，土地用途改变后也应当采取出让、入股等市场化方式，以避免土地增值收益的流失。通过市场化的保障房用地供给方式，辅之以价格、税收、财政等手段，将土地增值收益用于保障房建设和基础设施建设。

（四）建立保障房用地供给监管制度

从保障房用地供应计划编制和落实、土地供应审批、已供土地建设进度等方面加强监管。第一，要防止土地供应计划不足或者有计划但不落实的现象出现。第二，加强对土地供给过程的监管，严格查处管理部门供地中的拖沓、推诿及暗箱操作的行为，防止管理部门不及时办理保障房用地供给审批手续或采用非法形式供给保障房用地。可以在涉及保障房用地审批事项的有关职能部门专门设立监管部门，负责保障房用地审批协调处理工作，建设审批绿色通道，特事特办，加快进度。第三，对于长期闲置保障房用地、未按约定时间开工建设、不按要求建设保障房以及改变已供保障房用地的用途、非法转让保障房用地等行为要严格查处，有效促进已供土地的合理利用。第四，严格监管企事业单位利用自用土地建设保障房、农民集体利用自有的集体建设用地建设公共租赁住房等行为，严格查处违反规划、擅自改变土地用途、非法使用土地、不履行建设审批手续的行为。第五，严格查处假借保障房建设之名兴建小产权房或商品房的行为，对于不履行审批手续擅自将小产权房变为保障房等行为，也要加以制止。当然，加强监管并不意味着保障房用地制度创新的终止，而是要将相关的创新置于土地管理一42一制度创新所应坚持的原则框架之内。

（五）完善政府考核制度

完善政府考核制度的重点是强化对地方政府保障房供地的激励。偏重于GDP的考核方式导致地方政府把有限的土地资源用于建设商品房和建设开发区，以获取大量的财政收入，通过搞建设从而体现政绩。改变这种考核方式的关键所在，是把惠民生作为政府官员政绩考核的主要内容，把保障房用地供给计划完成情况纳入考核体系，使地方政府改变为商品房供地和圈占开发区用地的逐利行为。如果地方政府保障房用地供应计划无法落实完成，则应启动问责程序，依法处理相关责任人。

（六）实行差别化的保障房用地供给政策

一是对保障房用地供应实行分类管理，对廉租房、公共租赁房、经济适用房以及限价房等用地的供应来源和结构、供应时序和方式、空间布局等采取差别化政策。二是建立区别于商品性住宅用地的保障房用地供应管理政策，实现土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变，房地产用地供应向民生保障领域倾斜。三是考虑保障房用地内部之间的差异，以及保障房用地与其他类型用地的差别，形成集价格、税收、财政和差别化管理政策为一体的土地供应调控体系。