关于IMO审核与海事履约管理体系建设的思考

探讨在中国海事系统建立履约管理体系必要性、基本思路和海事履约战略管理的理念，提出应对IMO审核的海事履约管理体系建设的具体建议。

2009年国际海事组织第26届大会决定，IMO将于2015年起对所有会员国实施强制性的履约审核。2010年中国海事局根据中国接受IMO自愿审核的情况，决定在全国直属海事系统建立覆盖相关海事管理活动的履约管理体系，并制定和实施有关海事履约体系的标准和工作程序。目的是通过体系化的管理机制，将所有涉及履行国际海事公约政府管理义务条款的工作，全面、准确、高效地纳入各级海事管理机构的实际工作中。从IMO履约和审核的角度，结合中国海事管理实际，就如何建立和运行海事履约体系，进行以下思考和探讨。

?荩国际海事组织审核概述

国际海事组织为促进全球海上安全和防污染国际公约的有效执行，于2005年开始推行“IMO成员国自愿审核机制”。该机制概括地讲，是国际海事组织依照成员国的申请，组成审核组从成员国分别作为船旗国、沿岸国和港口国的三个角色的角度，以“IMO强制性文件实施规则”为标准，按照审核程序，对被审成员国政府为履行相关公约要求所作的立法、实施和执行三方面的情况进行审核。由被审国对审核中所发现的问题采取纠正措施，并由审核组进行跟踪。截至2011年3月，已有40多个成员国接受了审核。IMO就成员国接受审核的结果定期综合简要审核报告（已四期）供广大成员国参考。根据审核过程中发现的一些问题，IMO对审核机制自身也进行了不断完善。鉴于审核机制实施以来越来越显现出来的积极效果，IMO于2009年正式决定推进审核机制的强制化，即作为IMO成员国，其接受审核将不具有选择性而是一项强制性要求。

?荩审核强制化给中国海事履约带来的挑战

2009年，我国接受了国际海事组织对我国海事履约情况实施的自愿审核，共开具了3个不符合、4个观察项以及8个待改进问题。虽然我国海事履约以较好的成绩通过了国际海事组织的此次审核，但是此次审核的准备着眼点主要是应对审核，对于提升我国海事履约能力的作用尚待有效发挥。国际海事组织自愿审核机制将于2015年转为强制审核，所有成员国必须接受审核。这意味着我国必须保持海事履约与IMO审核要求的持续符合性，因为任何负面的审核结果都将影响我国的航运大国形象，对航运业带来不利的影响。

如上所述，2009年审核所交的看似满意的答卷并不能掩盖目前海事履约管理存在的一些消极方面，即管理的非系统性、随意化、被动性等问题。这些问题的存在使得目前的中国海事管理与审核机制所要求的系统实施和执行强制性文件、持续核查履行国际义务的有效性、恰当的信息沟通机制、完备的记录等管理体系甚至是超越管理体系的管理要求仍然存在差距。而问题的根源在于缺乏一个系统地衡量和评估履约情况、及时发现并纠正存在的不符合情况的机制。这不仅制约了我国海事履约的自身发展，也必将为审核机制强制实施后进入“白名单”带来障碍。因此，在2015年审核正式强制化之前解决这些问题对于中国海事的发展、中国航运利益的维护显得尤为迫切。

中国海事履约体系建设理念

1、建立海事履约体系的必要性

为适应审核机制强制化的趋势，如何在目前水监体系的框架内实现中国海事有效的内部质量管理，明确各方职责及权利义务运行主体、方式、方法、流程，充分调动各相关方的积极性，理顺各方关系，以提高其工作成效，将是一个新难题。海事管理机构在明确了具体法定授权职责的前提条件下，履职的全面性、覆盖性和准确性是海事管理机构自身建设的核心；依法行政的“为”与“不为”、具体行政行为的“当”与“不当”是社会关注的焦点。而体系化的管理是目前解决上述问题的有效工具。

质量管理体系作为工业化快速发展所应运而生的一种高效、系统、现代化的管理手段，以其广泛适用性、全面覆盖性、标准化、有效性、资源结构最优化以及持续改进等特征备受各类组织的青睐。基于管理体系的上述优势，IMO审核机制虽未明确要求成员国就履约工作建立相应的管理体系，但通过前述比较可以看出，审核的各个方面无不指向于一个完善的、体系化管理的履约机制。引入质量管理体系的理念和ISO族群的基本思想，建立适合中国的履约管理体系，对于改进中国海事管理，适应审核机制强制化的趋势，是一种有益的探索。

2、海事履约体系建设的基本思路

在目前的中国政府行政管理体制下，首先应当确定好中国海事运用质量管理体系理念的前提和定位。以充分有效地履职为焦点，质量体系建设和运行必须关注的核心，内部着眼于“实施”安排，包括总体战略规划、领导层决策、内部职责分工、资源配置、内部管理规章和工作程序、内部沟通和监控机制等；外部着力于具体“执行”途径、方式、具体措施、外部沟通、与外部机构的合作、执行效力和执行效果。因为其适用层次不同，工作方式不同，要求的成效也不同，自然其适用的标准必须有所区别。

中国海事管理体系规则，应当从上述两个层面进行考虑，树立需要最终实现的“总目标”，分时期确定阶段性的“子目标”；强调“战略”、“方针”和“决策”在整个质量体系中的灵魂作用。

3、海事战略管理

履约体系的首要功能之一就是制定和实施履约（履职）战略。这是海事履约（管理）体系与其它体系的不同之处。为了充分有效地履职，各级海事管理机构必须为履职进行充分设计和规划，这样的设计和规划就是制定战略，并通过有效的组织方式实施战略。各级海事管理机构的领导层是实施上级机构战略和制定、实施单位海事履约战略的责任层。

国家战略体现在战略文化、战略思维和战略管理三个方面。战略文化更多的是在民众层面上，即民众对政治、外交参与，可以提升国家战略能力。而一个单位的战略包括：战略目标、战略规划、战略任务、战略行动以及战略能力。只有单位全员参与战略制定和实施，才能有效提高该单位的战略能力。

对照IMO审核的标准，即《IMO强制性文件实施规则》中的相关要求，结合中国的国家发展战略，海事履约战略内容主要是本单位的海事履约的目标、任务、愿景、规划、重大举措等，至少应：①明确本单位海事履约工作的发展方向、目标及重点推进的工作事项。履约战略可以以发展纲要或发展规划为载体。②履约战略的实施应当与海事履约日常工作相结合，应纳入年度计划和目标任务书。具体的战略可描述为：为实现海事管理方针和目标，充分履行国际海事组织强制性文件规定的权利和义务，建立连续性的“五年战略规划”并定期评估和修正；按照“五年战略规划”制定年度计划，并通过年度目标任务分解书和系统的工作项目进行实施。

海事履约管理体系建设的相关建议

1、建立管理体系的理念

参考质量管理体系的相关理论，建立海事履约体系必须从根本上树立体系管理的相关理念。重点关注以下方面：

充分发挥领导的关键作用。根据ISO9000关于质量管理的定义，“质量管理是各级管理者的职责，但必须由最高管理者领导”。只有得到海事系统领导的充分重视，履约管理体系才能在海事系统内有效实施和运行，从而根本上解决履约工作中存在的问题。为此，领导应从管理体系建设伊始就要介入、关注、扶持体系的建设，融入体系运行，接受体系管理。

确保管理体系的全面覆盖性。海事履约体系必须能满足中国海事履约的质量目标，确保影响履约目标实现的所有资源、管理、人的因素都处于受控状态。从海事管理工作的实际来看，目前海事履约已融入海事管理工作的各个方面，而非独立的管理行为，因此建立履约管理体系的覆盖面应足够广泛，可能需覆盖全部海事管理活动。

重视过程控制。要实现履约质量的管理，必须对海事系统内涉及履约的各个过程进行管理，这是质量管理的理论基础。需确定海事履约所需过程、这些过程在履约工作中的应用，以及过程之间的顺序和相互作用。

推动持续改进。持续改进海事履约工作是建立履约管理体系的一个重要目标，也是体系价值之所在。为此，履约体系的运行应结合较完善的内外审核制度，定期对海事履约工作进行科学的评价，找出存在的不符合情况，并且通过成熟的跟踪机制确保不符合情况得以纠正，从而推动履约工作的持续改进。

2、关于体系文件编制的具体建议

海事履约管理体系的文件构架建议在形式上按照ISO体系。该体系经过不断地适用和完善已较为成熟。经过海事系统内相关单位的试用发现其具有较强的可适用性。文件构成可包括管理手册、程序文件、须知文件、法规规范性文件和记录。所有文件作为整体应覆盖和符合国际海事公约的要求，一方面在覆盖性上满足所有适用于我国的国际海事公约的履约要求，另一方面体系文件应与适用的国际海事公约保持一致并及时更新。在体系文件编制中应注意以下事项：

关于机构与职责的描述。需要有与当前航运业发展规模、主要监管业务及其管辖内的航运业相适应的陈述和分析。

职责文件的符合性和上下一致性。针对目前部分直属局正在运行的海事管理体系的调研发现，普遍存在单位职责、部门职责和岗位职责不清，上下不一致、分解不到位等问题。为确保履约管理体系的顺利运行，体系文件中对四级机构职责的描述应分别符合上级文件的规定，下级单位的管理体系应与上级单位的体系构架、主要文件、重要规定相一致。各级机构的职责应在内设部门中得到充分分解。

文件内容的符合性。体系文件的规定必须符合法律法规、上级指令、相关制度的要求；关于具体工作事项的须知文件还要将相关公约的要求纳入其内。

岗位设置和条件。体系文件中应有明确的程序或须知文件对涉及履约工作的各个岗位设置及条件做出说明。特别是涉及相关业务工作人员――如船旗国检察官（surveyor）的岗位描述应完全符合《IMO强制性文件实施规则》等文件的要求。

人员调配。应有相应的须知文件，调配的证据须能表明人员的适任性。

规范性文件的制定和。规范性文件是一种有中国特色的重要行政管理手段。其虽不具有法律性质，但却具有类于法律的广泛适用性和拘束力，因此在履约过程中起到重要作用。为充分发挥这种作用并防止权力滥用，体系文件应有相应内容确保规范性文件的制定和符合程序的权限要求。

（作者单位：江苏海事局）