物业服务企业参与保障性住房使用监管研究

按照规定，廉租住房（含公租房）、经济适用住房等保障性住房只能用于保障家庭自住，不得有违规出租、出借、闲置等行为。为加强保障性住房小区管理，破解违规使用行为隐蔽性强、发现滞后、协同处理力度不够等问题，住房和城乡建设部等部门提出可委托物业服务企业承担保障性住房的使用情况检查等工作，一些地方对政策进行了细化和完善，并通过积极实践为建立健全保障性住房使用监管长效机制作了探索。

一、物业服务企业参与日常监管的积极意义

1.有效弥补了行政管理力量不足的问题

保障性住房小区点多面广、分布比较分散，而且家庭使用房屋的行为多种多样，具有很大的差异性、隐蔽性和时效性。单纯依靠政府部门监管，存在监管面窄、行政管理人员配备不足、发现滞后等问题，物业服务企业参与保障性住房日常监管后，增加了小区实际监管力量，加大了协同管理力度。

2.有利于及早发现违规行为线索

违规出租、改变用途、拆改结构、侵占公共空间等行为造成既成事实后处理成本较高，早预防、早发现、早提醒、早处理是避免违规行为恶化、降低处理处罚成本、提高监管效率的最佳选择。物业服务企业通过与入住家庭直接接触，可以及时了解家庭房屋使用情况，为第一时间处理违规行为提供有利条件。

3.增加了日常监管手段

行政管理部门开展监管和行政处理时，保障对象多多少少存在对抗和抵触情绪。而物业服务企业在为家庭开展物业服务的同时，兼顾监管目标，能起到较好效果。比如通过入户维修，发现拆改结构、改变用途、群租等情况；通过小区巡查，发现搬家、装修、侵占公共空间等情况；通过检查房屋水、电、气、热等使用情况，为发现保障性住房闲置提供佐证；通过接听24小时物业服务电话，了解违规使用保障性住房的举报，等等。

4.有利于及时开展违规行为整改和处理工作

物业服务企业发现违规线索后，可以开展政策宣传和教育工作，及时进行提醒、告诫和劝阻。对于拒不接受的家庭，可以向住房保障等管理部门进行报告，启动行政处理程序。同时，物业服务企业能配合管理部门搜集证据，协助办理房屋查验、交割、腾退等手续。

二、物业服务企业参与保障性住房使用监管的相关政策

2010年， 住房和城乡建设部《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕59号）明确，市、县住房保障部门可委托经济适用住房管理单位定期对经济适用住房使用情况进行调查。新建经济适用住房小区（包括配建经济适用住房）进行前期物业管理招投标时，可以将相关委托内容作为招标条件，并在临时管理规约和前期物业服务合同中明示。

住房和城乡建设部、民政部、财政部《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（建保〔2010〕62号）明确，住房保障部门可以通过政府购买服务的方式，委托廉租住房物业服务企业承担廉租住房使用情况的检查等工作。各地出台的保障性住房物业管理政策措施，主要从3方面明确了物业监管的职责和要求。

1.明确保障性住房小区物业服务企业承担日常监管职责，将之作为承接物业服务项目的前提和规定责任

北京和成都分别出台了《关于进一步加强保障性住房等住房物业服务管理工作的通知》 （京建法〔2015〕8号）和《成都市保障性住房物业管理办法》（成房发〔2010〕59号），对于承接保障性住房物业服务的企业条件作了限定，统一建立保障性住房物业服务企业备选库，从中选聘符合条件的物业服务企业承担保障性住房的物业服务工作。受聘物业服务企业按照文件规定和物业服务合同约定开展保障性住房日常监管工作。

2.物业服务企业和行政管理部门是委托与受托关系，通过委托协议等形式约定日常监管的具体事项和要求

《北京市人民政府关于加强保障性住房使用监督管理的意见（试行）》（京政发〔2012〕13号）要求，出售型保障性住房的使用监督管理工作可通过购买服务方式由物业服务企业承担，签订委托合同并明确委托事项、期限、报告程序、委托费用、违约责任等内容。《厦门市社会保障性住房使用管理办法（试行）》（厦府办〔2008〕184号）规定，物业服务企业受厦门市公房管理中心委托，承担保障性住房的日常管理工作，明确了定期走访住户等9项职责。物业服务企业发现涉嫌违规的6种情形后，应在24小时内发出告知书通知住户并报街道办事处（镇政府）。

3.明确物业服务企业作为调查处理工作的协作单位，介入保障性住房违规行为的查处工作

《广州市保障性住房使用严重违规行为查处工作规程（试行）》（穗住保〔2012〕135号）对于物业服务企业参与保障性住房违规查处进行了详细规定，比如对于擅自将保障性住房转让、转租、出租、出借、调换的家庭，由广州市保障性住务中心联合小区物业公司，摸查房屋居住人的日常居住情况，通过入户调查等方式，核对现场居住人员与房屋申请人的有关资料是否相符，初步掌握有关家庭违规使用保障性住房的事实或线索。在收回房屋阶段，物业服务企业配合办理退房手续。成都市城乡房产管理局印发的《保障性住房违规使用行为处理程序》（成房发〔2012〕136号）对于物业服务企业参与保障性住房违规行为的受理、调查、处理等内容均有规定。

三、物业服务企业参与监管的问题和挑战

1.参与监管的积极性问题

虽然目前国家和地方已经出台了一些规范性文件，明确物业服务企业应该承担保障性住房小区的日常监管工作，但在实际中也存在一些疑惑。以经济适用住房为例，物业服务企业是业主雇佣的“服务者”，如何又能承担房屋使用监管职责，充当业主的“管理者”，会不会发生角色错位和矛盾？如果入住家庭以不支付物业服务费为要挟，物业服务企业是否还有动力开展日常监管工作？在物业服务工作与保障性住房使用监管工作冲突时，物业服务企业应何去何从？

2.使用监管的费用来源和标准问题

物业服务企业承担保障性住房日常监管时，从管理人员配备到管理工作量都会超过一般的物业服务，无疑会加大企业成本，这部分成本应由谁承担应予以明确。由于物业服务行业是微利行业，如果由企业自己承担，是否会降低物业服务品质？从激励监管工作和保证物业服务质价相符的目标出发，政府部门是否应给予补贴或者给予优惠政策？如果按委托关系，是否应测算具体的委托费用标准？

3.参与监管的主体角色问题

物业服务企业不具有行政管理职责，目前出台的要求其参与监管的文件均是规范性文件，对于物业服务企业究竟应如何开展保障性住房的使用监管工作还处于摸索阶段。对于物业服务企业开展监管，长远来看应归入民事委托关系还是法定职责，需要高阶位的法律予以明确。从实际操作需要出发，需要详细界定哪些行为物业服务企业可以参与，哪些不应参与，承担何种职责。比如物业服务企业提供的证据，是否可以作为行政管理部门进行行政处罚的依据？物业服务企业作出的管理行为具有何种效力，管理人员有什么职权，管理行为中受到冲突损伤该如何处理？

四、推动保障性住房物业服务企业开展使用监管的措施和建议

1.物业服务企业承担保障性住房使用监管具有正当性和可操作性

虽然目前尚未有专门法律明确要求物业服务企业承担保障性住房的日常监管工作，但从现有规定和实践看，仍具有正当性和可行性。

一是国务院颁布的《物业管理条例》规定，对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。因此，物业服务企业对本小区内的保障性住房违规行为有制止和报告的义务。

二是保障性住房合规使用可写入经济适用住房购买合同和小区管理规约，表明业主已就这一问题达成共识，对于个别违规家庭的监管也符合其他业主的利益。物业服务企业从维护业主大会或业主委员会的立场出发，可以对违规行为进行提醒和劝阻。

三是受托物业服务企业承担的是日常使用监管的发现、提醒工作，对于违规行为的查处由具有行政执法的管理部门依法依规作出，不违背职权法定原则。

四是物业服务企业、政府机构、业主三者之间分属不同的民事法律关系，业主与物业服务企业签订的是物业服务委托合同，而政府机构与物业服务企业签订的是委托监管合同，是不同主体之间的合同约定，属于并存关系。

2.建立健全保障性住房小区物业服务企业的监管规范和考核标准

一是政府部门应建立物业服务企业遴选机制，通过明确承接保障性住房小区物业服务企业资质、实力、信誉等条件，建立保障性住房物业服务企业库，由业主及管理部门通过招标等公开公平方式确定小区物业服务企业。选聘要求和遴选条件写入前期物业服务合同、临时管理规约等文件，使保障性住房小区从一开始就进入规范化、专业化管理轨道，使合规使用保障性住房的理念深入人心。

二是政府管理机构应加强对物业服务企业及管理人员的规范和检查。督促物业服务企业建立日常管理工作机制，明确工作频率、范围和内容，要求监管人员填写管理台账，及时上报监管记录；建立重特大事件、复杂违规事件处理预案，提高突发事件应急能力；加强违规行为查处的协调配合，明确物业服务企业在联系家庭成员、查验水电气热记录、办理退房等工作中的职责；加强对物业管理人员的培训和教育，政府部门登记造册，实行监管人员持证上岗制度。

三是加强物业服务企业监管工作的考核和追责。政府委托机构应细化量化考核标准，通过开展小区满意度调查、第三方量化评分、设置热线等方式，定期或不定期地开展物业服务企业监管考核工作。考核内容包括监管人员配备、日常巡查、违规制止、协助执法部门调查处理、工作信息报送等，对于工作开展得力及成效显著的，实行分档激励措施，给予提高委托费标准、优先纳入税费减免范围等激励措施；对于管理不达标，且经警示后仍无整改的，按约定减少委托费标准或暂停参与保障性住房物业服务资格，直至从保障性住房物业服务企业库中剔除。对于未履行委托事项较严重的，委托单位和房屋行政主管部门还可根据合同约定及管理规定进行处理处罚。

3.政府管理机构作为委托方向物业服务企业支付委托监管费用

从政府管理机构与物业服务企业的委托关系看，双方应签订委托监管合同，明确双方的权利和义务。政府通过购买服务，向物业服务企业支付监管费用，政府管理机构有权对受托方的监管情况进行检查和考核。受托物业服务企业未履行监管任务或监管不力的，可以按合同约定追究受托方的违约责任。物业服务企业通过按约定提供监管服务，接受政府管理机构的委托费用，以弥补在监管上的成本支出。显然这种方式通过市场经济手段，以双方协商的方式，较好地解决了各自的诉求。为便于统一管理和科学管理，政府部门应组织研究保障性住房日常监管的委托费用标准，根据监管工作量和实际管理成本，合理确定委托费用标准。

4.政府出台政策扶持和激励物业服务企业承接保障性住房小区服务管理工作

2012年浙江省出台《关于加快发展现代物业服务业的若干意见》（浙政办发〔2012〕19号），从落实财政扶持政策、完善有关收费政策、落实税收金融扶持政策、落实相关补贴政策等方面，突出财税支持和相关补贴，对于扶持物业服务企业发展作了详细规定。早在2009年，杭州市就印发《对杭州市区部分物业服务企业进行财政扶持的相关办法》，对经济适用住房等住宅小区的物业服务企业缴纳综合服务费营业税的地方财政收入部分（市区留成）、当年上缴地方财政收入比上年的新增部分（市区留成），通过项目形式，由财政予以支持。近期，为落实2014年9月17日国务院常务会议精神，国家税务总局、财政部等部委出台了对小微企业的增值税、营业税和企业所得税等一系列优惠政策，地方也出台了一系列对小微企业扶持的操作细则，由于保障性住房小区低收入家庭聚集，大病、重残等特殊家庭占有一定比例，物业费收缴率较低，显然对符合条件的保障性住房物业服务企业加大扶持也是应有之义。与此“明补”相对的是政府向保障家庭提供物业费补贴的“暗补”方式，即政府向符合条件的低收入家庭提供物业费补贴，从而提高了小区的物业费缴费率，等于间接提高了物业服务企业收入水平。

《厦门市社会保障性住房使用管理办法（试行）》（厦府办〔2008〕184号）规定符合条件的社会保障性住房住户可持申请材料向街道办事处（镇政府）提出申请物业服务费补助。因此，通过完善保障性住房物业服务企业的扶持激励配套政策，不仅能使物业服务企业有活干、能运转，还能使之获得一定的收益和发展，提高物业服务企业承接保障性住房小区的积极性。