对监狱产品实行政府采购的必要性及可行性分析

长期以来，我国监狱都是实行“监企合一”体制，监狱一方面是刑罚执行场所，另一方面又是生产企业身份。监狱干警一方面要对服刑人员进行狱政管理以实现教育改造的目的，另一方面还要组织企业产品的生产与销售，一直以来都是人民警察身份与企业管理人员双重身份。这样一种“监企合一”体制，使得监狱职能严重错位，监狱领导和干警把很大一部分精力投入到生产经营工作当中，影响了罪犯改造的质量。监企分离改革是我国监狱体制和监狱经济改革的必由之路，本文就监企分开后监狱企业的性质和对监狱产品实行政府采购的必要性作些粗浅的探讨。

一、监狱经费的保障程度仍是决定监企分离改革成败的关键因素

监狱的经费保障程度在很大程度上决定着监狱事业的发展，决定着行刑的效果和改造质量。1994年颁布的《监狱法》以法律形式规定监狱经费由国家保障，国家对监狱经费的投入逐年增加，但距实际需要仍有很大缺口。由于体制和机制等方面的原因，监狱经济难以在短期内全面振兴，走出困境。监狱的特殊情况也对监狱经济的改革形式有较大的限制，监狱不能简单地将企业私营或者出售，甚至不能进行承包。所以，经济困难目前仍是影响和制约监狱工作整体发展的严重障碍。由于市场竞争的压力，各监狱都不得不把越来越多的警力用于生产经营业务。农业单位还要动用大量警力办学校、医院等，使得一线实际管理、教育罪犯的警力，一般在10％以下，而且他们还要承担着繁重的工、农业生产任务，这样罪犯教育改造工作必然要受到严重影响。从监狱的科学化、规范化和现代化建设要求出发，我们应该尽快提高监狱经费的保障程度。如果保障程度长期停留在一个较低的水平上，监狱与企业就不可能按照预期的制度设计进行分离。即使分离了，监狱也可能再通过别的方法寻找新的补充经费来源，最后使监企分离改革再走回头路。

二、政府采购制能促进监企分离改革的顺利进行。

监企分离改革就是要彻底废除“监企合一”体制，重构监狱体制，重塑监企关系，恢复监狱的本来职能。《监狱法》第八条规定，国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、罪犯医疗费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。监企分离改革在试点省市取得了不少经验，但迄今为止还没有形成一种可以在全国推行的模式，因为各省市的监狱经济发展情况和经费保障情况原本就有很大差别，不可能实行统一的模式。监企分离的前提条件是财政的“全额保障”，但试点工作开展到现在，对“全额”的范围、标准还没有完全明确，“保障”的机制和体制还没有真正建立，根本原因是 “全额保障”的难度太大。这个问题不是中央财政和地方财政讨价还价或省级财政与监狱局讨价还价就能解决的，关键是财政这个“蛋糕”不够大。即使按照现有的财政力量和分配制度予以保障，在保障的范围和标准上予以明确，以后仍然会有新的问题如给大量无岗犯人提供就业岗位的问题、罪犯的医疗问题等。有的问题现在已经出现，如云南省监狱系统有数千名艾滋病犯人和更多的需戒毒的犯人，其治疗和戒毒费用数额庞大，完全由监狱经费支出是不现实的。，对监狱产品实行政府采购，并以法律或政策的形式加以稳定，能促进监企分离改革的顺利进行，并使我国的监狱制度走上正常化的轨道。从这种意义上讲，逐渐扩大对监狱产品的政府采购，是保障监企分离改革成功的辅助措施，是一种以政策替代经费的思路。

三、监狱企业的特殊性

1、监狱企业的法律地位。1952年的《第一次全国劳改工作会议决议》就指出：“劳改生产，从政治上看，是属于改造罪犯成为新人的一项政策；从经济上看，是属于国营经济性质的特殊企业，应列入国家生产建设总计划之内，在各级财委的统一领导下进行。”这种思想和政策通过1954年的《劳动改造条例》进一步明确下来：“劳动改造生产，应当为国家经济建设服务，应当列入国家生产建设总计划之内。”而《监狱法》中尚没有对监狱生产或监狱企业或监狱经济进行完整的表述，更不可能对监企分开后的监狱与企业的关系作出规定，这不能不说是我国监狱法制建设的一个缺陷。在监企分离改革后，企业仍然是国有企业，企业的重要社会职能仍然体现在为罪犯提供改造场所和劳动岗位方面。监狱企业在企业形式上可以是法人企业，是一个有限的市场竞争主体，不能完全承担财务风险。因此，国家在在对企业的经营行为进行限制和调控的同时，也要承担一定的责任。基于此，司法部应该在积极争取对监狱企业进行特殊立法的同时，要积极推动国务院和地方政府制定对监狱产品进行政府采购的政策，将一部分监狱产品纳入政府采购体系。

2．功能的特殊性。近年来，通过各界不断的理论探讨和监狱系统的改革实践，大家对监狱企业性质的认识分歧逐渐缩小，共识逐步形成。《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》的出台，进一步明确了监狱企业的性质――即“监狱国有独资公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业，但也要讲效益”。这就说明监狱企业具有双重属性：既是以服务监狱监管改造工作，为改造罪犯提供必要的劳动场所和手段，追求劳动改造罪犯功能的社会性；又是在开放的社会主义市场经济条件下，积极参与市场竞争，兼顾效益的经济性。追求经济效益是企业生存发展的前提条件。监狱企业本身就是监狱的衍生物，其社会性是原发性的，是第一位的，其经济性是第二位的，是由社会性派生而来的，两者的综合决定了监狱企业的特殊性质。

3．经营模式的特殊性。在监狱体制改革后，监狱企业与社会企业的关系是个性与共性的关系。共性是指监狱企业在生产管理、技术管理、质量管理、财务管理、营销管理以及面对市场竞争等方面，具备与一般企业相同的特性，和社会企业一样，受《公司法》、《企业法》的调整和规范，具有国有独资企业的一般特征。个性是指监狱企业在法律依据、职能、任务、政策和管理方式等方面存在特殊性，存在四个不同点：一是性质不同；二是任务不同。这两点前已论及，不再；三是劳动力不同。监狱企业的主要劳动力是罪犯，而罪犯具有流动性、不稳定性、不可选择性以及文化素质不高、劳动技能参差不齐等特点；四是政策环境不同。监狱企业享受免交企业所得税和土地使用税、增值税先征后返等税收优惠政策，享受专项贷款核销、政策性破产等金融优惠政策，以及建贷贴息、技术改造贴息等生产建设优惠政策。随着新体制的逐步建立与规范，监狱生产的经济性任务必将逐步淡化，而对罪犯劳动改造的功能必须加强，监狱生产必将从以追求经济效益为主向以改造人为宗旨的根本性转变。监狱企业在经营过程中，当经济目标与社会职能发生冲突时，经济目标要服从于社会目标。

四、监狱产品政府采购的可行性

不论监企是否分离，监狱经济的运行首先要符合监狱政治属性的要求，在此前提下运用市场经济规律。发展监狱经济的目标不是利润最大化，监企分离之后，企业的目标也不能是利润最大化；监企分离之后企业发展不能完全依赖于市场机制，应借助国家强制力来抵御较大的市场风险，应通过特定的交换方式实现监狱产品价值。这就发生悖弈，即监狱经济的运行既不能套用市场经济规律，又不可能再回到由政府统收统支、承担无限责任的计划经济模式，那么就要找一条既兼容竞争又兼容计划的第三条道路。这条路就是将监狱生产产品纳入政府采购之中。

从现实性来看，政府采购已从理论到实践，各级政府正在试行完善之中，采购的领域从商品、工程到劳务，范围越来越宽泛，竞争性招标越来越规范。有人曾做过论证，就全国监狱总产值来说，其只占政府采购很小的份额，况且监狱生产的产品品种齐全，将其纳入政府采购具有很强的现实性。基于这种分析，本人认为有充分理由将监狱产品纳入政府采购之中，政府成为监狱产品的第一或最大受让者。这在一些发达的资本主义国家已有成功的做法，包括我国香港特别行政区。按照国际惯例，政府采购量一般占到本国当年度GDP的10%到15%，2004年我国GDP达13.7万亿人民币，百分之十就是1300多亿。如果监狱产品占到5%―10的分额，就会使监狱经济状况有极大的改观。当然并不能就此认为，国家必须对监狱的产品不加选择地一概采购，而是在同等条件下的优先购买。

五、政府采购有助于监狱的产业结构调整

监狱经济的最初目的是为了以监养监，在八十年代的发展过程中，由于国家所拨经费不足，允许监狱发展相应的产业，补充监狱经费。这就形成了全面开花的局面，从采石、煤矿到粮食蔬菜，工、矿、农、林、牧、副、渔，多业兴旺。监狱工业涉及200多个行业，生产5000多种产品。近几年来司法部加大了监狱经济产业结构和产品结构调整的力度，严格限制外役劳动，逐步退出一些高危行业，但仍有一些监狱在进行煤矿、采石等事故和人身伤害多发的生产活动。在现有的经费保障条件下，监狱无法完全承担退出高危行业的成本。政府可以逐步扩大对监狱产品的采购数额和采购品种，引导监狱经济向低伤害、低污染和能发挥监狱生产优势的产业转移。

综上所述，可以认为现阶段对监狱产品实行政府采购是合理的和可行的，但在进入操作阶段时要掌握几个原则，一是政府采购要更多地采用市场机制，要在同质同价的条件下才能优先采购监狱产品；二是要引导监狱发展一些能发挥自身优势的产业，在我国对监狱产品的政府采购会加剧一些劳动密集性产业的竞争，使一些产品的供过于求的状况更加严重；三监狱经济效率低下的问题在很多国家出现过，要靠体制改革加以解决，不能用政府采购来解决。

作者单位：浙江省警官职业学院