城郊结合部失地农民权益保障问题探析

[摘　要] 在城市化进程中，城乡结合部成为最为活跃且矛盾最为尖锐的地区。由于土地产权主体不明确、现行征地安置标准过低等原因，在唯一的生活保障—土地被征用之后，失地农民出现了一系列问题。必须从明确土地产权主体、制定合理的征地补偿标准、开展农民再就业培训、完善社会保障体系等多方面综合解决失地农民的突出问题，最大程度地保障其合法权益。

[关键词] 城郊结合部 失地农民 权益保障

城市化是工业化发展的必然结果，是人类社会进步必然要经历的过程，也是我国实现现代化的必由之路，加速其进程是我国经济和社会发展的客观要求。在城市化进程中，随着城市规模不断扩大，空间不断扩展，城郊结合部的农村土地不断被征用，大批农民随之成为失地农民。由于土地产权主体不明确以及现行征地制度的缺陷等原因，失地农民的合法权益受到了侵害，并引起一系列问题。失地农民权益保障问题必须引起高度重视并尽快妥善解决。

一、城市化的加速发展使城郊结合部农民的土地权益受到侵害

（一）城郊结合部的特殊性使其土地易被征用

目前，随着我国经济社会的发展，城市化正处于加速发展时期。城市人口不断增多，规模不断扩大，其表现：一是城市建成区建筑物高度的不断增加和地下空间的不断开发；二则是城市边缘区域向的不断扩张，城市扩张区域正是城郊结合部。城郊结合部在地理位置上处于城市和农村的过渡地带，具有双重属性，它既是城市的附属部分，具备城市的某些功能和作用，又涵盖了一部分农村空间和环境。概言之，城郊结合部具有独特的区位优势。同时，开发建设带来的巨额利润使得各级政府更愿意经营城郊结合部的土地。以上因素使得城郊结合部成为城市化进程的前沿区域，其土地随时可能被征用，农民的土地权益最容易受到侵害，由此产生了一系列问题。

（二）城郊结合部农民失地后所引发的各种问题

1.社会稳定问题

农民失去土地以后，也就意味着失去了稳定的收入来源，加之对其补偿相对有限，大量失地农民难以维持生计，以致经常出现集体上访、静坐的情况，扰乱了正常的社会秩序。同时，那些与政府拆迁部门没有达成协议的“钉子户”，长期突兀地矗立在原地与政府抗衡，既妨碍了整个拆迁工作的顺利进行，也给社会增添了不稳定的因素。此外，受补偿利益的驱动，很多农民在缺乏科学规划的前提下，在自由地上随意翻盖、加高楼层，随后出租给各类社会人员，导致社会治安问题突出。

2.社会贫困问题

城郊结合部农民失去的是“两地”，即耕种的农地和房屋宅基地。在我国部分地区，失地农民失去宅基地后，政府不给安置住所，导致其居无定所。由于拆迁补偿标准偏低，他们不得不掏出终生积蓄、四处借债以购置房屋。同时，受农村户口限制，进城打工的失地农民无法享受城市的最低生活保障、养老保险和医疗保险等待遇，而最初获得的一次性补偿款并不足以提供在城市立足所需的足够资金。上述各种因素，都加剧了他们的贫困。随着城市规模的扩张和城市化进程的加快，越来越多的失地农民流入城市，成为新的贫困人口。

3.农民再就业问题

首先，由于农民自身文化素质和技能相对较低，在激烈的就业竞争中处于弱势，很难找到满意的工作。其次，政府没有对失地农民进行妥善安置，也没有对他们进行再就业培训，导致其难以胜任新的岗位。再次，即使他们寻得工作，也只是在城市的非正规部门，由此引起的部门内部竞争，使得城市人员的失业率上升。最后，就业竞争加剧引起的工资下降，也降低了失地农民的预期收入。

4.土地资源浪费问题

由于我国现行土地征用制度和其他土地制度的缺陷，各地在土地征用过程中广泛存在着征而不用、多征少用的现象，造成土地资源的大量闲置和浪费，而与此形成鲜明对比的是，农民的耕地不断减少，甚至无地可种。

二、实例研究-以山东省寿光市圣城街道东付村为例

（一）东付村概况

东付村位于寿光市东面的城郊结合部，现有村民1000多人，耕地1700多亩，村民收入以农业为主。2007年以来，全村土地不断地被政府征用，麦田和蔬菜大棚先后被征用完毕。政府的征地安置以经济补偿为主，失地农民经济来源主要依赖政府一次性征地补偿，也有不少年轻农民到附近的新建工厂去打工。目前，寿光市正在进行旧城东扩，东付村处于新城的边缘，整个村庄被纳入新扩城区范围进行统一规划改造，拆迁工作正在紧锣密鼓进行中。由于时间紧迫，该村村民不得已从自家搬到附近各村庄租房居住。腾出的房子由市政府相关部门统一拆除，各家各户原有的宅基地被重新规划，在其基础上建设标准一致的集体公寓。然而拆迁工作并不顺利，个别“钉子户”与政府拆迁部门没有达成一致协议，其居住的房屋突兀地矗立在拆除接近尾声的村庄中间。

（二）东付村征地补偿方式

政府对该村失地农民的拆迁安置以一次性货币补偿为主，以村集体每年发放额外的福利为辅，即失地农民在一次性全额领取安置补助费后，村集体每年还会定期向每个村民发放几百元生活补助金。此后，由其自主择业，自行解决养老、医疗、失业等问题。虽然这种“货币化安置”的方法简单易行，操作比较方便，但却只能暂时缓解农民的近忧，不能从根本上解决他们的远虑。最终导致部分农民失地又失业，待有限的征地补偿金用完之后，生计问题随之而来。村集体每年几百元的生活补助根本解决不了问题，如果再遇到生病，生活就更艰难。为了尽量获得更多的拆迁补偿费，大量村民将自家房子改造成二层、三层楼房，整个村庄高低起伏，拥挤不堪。

三、城郊结合部失地农民权益缺乏保障原因分析

（一）土地产权主体不明确

从本质上说，失地农民问题就是土地产权问题。我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家国有的以外，属于农民集体所有。”由此看出，农民集体才是农村土地的真正所有者，是土地转让市场中真正的市场主体。然而在现实中，却是另外一种情形。由于法律又规定农村集体土地必须经当地政府批准才能转为非农业用地，导致政府成为实际的土地交易主体，在土地征用中处于垄断地位，集“裁判员”和“运动员”于一身，相比之下，农民集体没有权利进行土地“买卖”，只有无条件服从，没有能力争取自己利益。

（二）现行土地征用制度存在缺陷

现行土地征用制度不合理表现主要有四点：一是征地范围过宽，无论是公益性用地还是经营性用地，不管转用的目的是个人利益、公众利益还是公益利益，都一律纳入征用范围，有的违反土地利用规划擅自扩大征地面积，还有的搭车征地；二是征地补偿标准太低，现行法律规定单纯以土地生产的农产品数量和农业经营产值作为计算标准，没有考虑土地的级差地租以及土地的市场价格；三是排斥了农民在农用地转用过程中，由于工业化、城市化带来的潜在的土地收益利益分配权；四是对失地农民的安置措施不到位。由于征地制度存在缺陷，没有形成有效的保障机制，给社会留下了不稳定的隐患。

（三）地方政府追求政绩和短期经济利益

随着近年来工业化、城市化的快速发展，所需建设用地的主要来源是征用农民土地。在这个过程中，地方政府是耕地非农化的主导者和土地的主要供给者。一些地方政府在缺乏科学发展观指导的前提下，片面追求经济增长，将“经营城市”片面地理解为经营土地。由于土地的取得成本很低，一些地方政府通过将农民土地征为国有，再推向市场，从中获取巨大的土地出让收益，以筹集城市建设资金。地方政府没有处理好近期利益与长远利益、经济发展速度与质量、经济发展与资源保护等关系，往往以牺牲耕地换项目，拼资源消耗，以求GDP的增速，擅自压低地价，甚至零地价供地。这些行为无疑都损害了农民的切身利益。

（四）农民的社会政治权利被忽视

目前，由于农民没有形成有组织的利益团体，缺乏自己的组织代表，其利益诉求没有得到有力反映。在现行征地制度下，农民的政治民、政治平等权、政治参与权和政治监督权被忽视甚至被剥夺了。一方面，对属于农民集体的土地是否可以被征用，农民根本没有发言权，更没有决定权和监督权，也就是说农民对法定属于自己的物品没有决定能否出售的权利，这是对土地所有权的丧失；另一方面，对于土地征用的价格，农民无权决定，也无法讨价还价，而是完全由政府和买方决定，从而造成对农民利益的严重损害。

五、失地农民合法权益保障途径探讨

（一）明确土地产权主体，依法对土地市场进行管理

土地产权主体不明是导致失地农民合法权益难以有效维护的根本原因，因此要彻底解决这一问题，就必须明确土地产权主体。应该在坚持农村土地集体所有的前提下，明确所有权行使主体。因村委会能够代表广大农民意愿并具有行使土地所有权职责的能力，故应将其明确规定为所有权主体。同时，重新界定各级政府在土地交易过程中的角色和职能。应该通过立法，收回政府的征地权力，让政府退出土地交易过程，转而担当土地交易裁判者以及交易弱势方保护者的角色。同时，要严格依法对土地市场进行管理，培育规范的土地交易市场，并对进入交易的土地的种类进行监督和审批，尤其要通过这种监督和审批来保护基本耕地和失地农民的权益。

（二）制定科学、合理的征地补偿标准

当前，我国征地补偿标准不科学、不合理，这是引发我国失地农民问题的重要原因之一。合理的征地补偿标准应该实践人本主义和公平理念。为此，在征地过程中必须坚持合理和公平的原则。首先，要扩大对失地农民的补偿范围，补偿的范围和标准应以失地农民的损失为基准，同时综合考虑土地对农民的特殊价值，农民使用土地的年限、直接损失、间接损失等因素。其次，应采取更科学的土地价格评估方法。目前，土地价格的评估可采用的方法很多，如市场法、成本逼近法、收益还原法、假设开发法、基准地价修正法等。建议对同一块土地使用两种或两种以上的方法进行评估，分别计量直接损失和间接损失。同时，借鉴其他国家的有益经验，不断完善相应的评估方法体系。再次，征地补偿和安置补助费标准一经确定，就必须严格执行，无论是外商用地还是其他用地，都必须按此办理。

（三）对失地农民开展再就业培训，多渠道促进失地农民就业

补偿和就业是解决城郊结合部失地农民生存和发展问题的两个重要方面。补偿是基础，而就业是关键。补偿只是输血，就业才是造血。对于失去了唯一的生产资料—土地的农民来说，能否帮助他们实现再就业关乎着他们的生计以及整个社会的稳定。由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在农业以外的其他岗位的竞争中处于劣势。为此，要解决失地农民的就业难题，就必须从根本上提高农民的自身素质。因此，政府部门就要相应地建立起完善的就业培训体系，有针对性地对失地农民进行就业再培训，有效提高他们的劳动技能和就业能力。其次，政府还要努力营造良好的就业环境，积极引导失地农民转变传统的就业观念，主动适应市场经济环境。最后，当地政府还需要大力推动地方经济发展，努力增加社会就业，拓宽就业渠道，多管齐下地安置失地农民，全力解决其就业问题。

（四）建立和完善对城郊结合部失地农民的社会保障体系

建立城郊结合部失地农民社会保障体系，能够从根本上解除失地农民的后顾之忧，在很大程度上可以减少因失业、疾病、养老问题产生的城市化阻力。要逐步建立起与当地经济社会发展水平相适应的、与城镇社保体系既有区别又相衔接的失地农民基本社会保障制度及其运行机制。一方面，要对失地农民建立起最低生活制度，以确保他们的基本生活。另一方面，要实行养老生活补助和养老社会保险，努力减轻失地农民的养老负担和生活压力。

解决失地农民就业和保障问题是我国经济社会发展的必然要求，是现代化建设的重要目标和任务。能否在农村城市化的进程中，妥善解决城乡结合部失地农民的就业和保障问题，关系到农民能否平稳地进入城市社会，更关系到社会的长治久安。因此，必须加快推进城乡社会就业和社会保障的步伐，下大力气做好失地农民的权益保障工作。

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