侯赛因、斯特恩:和谐社会的财税基石

提高税收收入以满足“十一五”规划的支出要求，是可行的。扩大税基的潜力主要集中在个人所得税、增值税、消费税和城市土地税上

中国的“十一五”规划包括多项发展目标，其中与公共财政方面相关的，主要是以下七个方面的内容：

――把政府教育支出占GDP的比重提高到4％，实现九年制义务教育（按原计划，这一目标在此之前就应当完成）；

――提高医疗保障水平，扩大医疗保障覆盖范围尤其是农村人口的覆盖面。目标是将农村合作医疗的覆盖范围由目前的占农村人口的20％提高到80％；

――扩大养老保障的覆盖范围，提高城市社会救助水平（主要是指城市最低生活保障制度）。目标是将城市基本养老保险的参保人员由目前的1.65亿人增加到2.23亿人；

――创造就业机会，为农村人口向工业和服务业的转移提供培训项目，将城市化水平由目前的40％以上提高到2010年的47％；

――扩大地区经济优先发展的范围，由支持西部地区发展扩大到支持中部地区和东北地区；

――完善政府间财政体制，包括重新分配各级政府的支出责任，保证各级政府都拥有充足的可支配财力满足本级政府的支出要求；

――提高资源使用效率，阻止环境继续恶化的局面，最终扭转环境恶化的趋势。目标集中在将主要污染物的排放量减少10％，以及单位GDP的能耗水平降低20％。

上述前五项目标的实现，都需要政府预算支出的大量增加。让我们来估算一下大约需要多少财政支出。

目前，教育支出占GDP的比重为2.5％（2003年数字）。要实现教育支出占GDP比重4％的目标，还需要新增占GDP1.5％的资金用于教育支出。

考虑到目前政府医疗卫生支出只占到GDP的1.5％，实现第二个目标，也需要将大量资金用于医疗卫生支出。一般来讲，用于医疗卫生的支出要高于用于教育的支出；但为了便于说明，我们假设政府卫生支出和教育支出占GDP的比重相同，那么政府新增卫生支出需要达到GDP的3.3％（2003年卫生支出占GDP的0.7％）。因此，为了实现政府教育支出和医疗卫生支出的目标，需要新增占GDP 4.8％的政府支出。

为了实现第三项至第五项目标需要多少资金，很难给出确切的数字。但为了说明这一问题，我们假设需要新增财政支出占GDP的比重为2％。大体上，满足上述所有目标需要的政府支出占GDP的比重为5％-7％。

通过税收筹集到这么多的资金是一项艰巨的任务。因为在过去十年间，中国政府通过巨大的努力，才将税收占GDP的比重提高了大约十个百分点。为筹集这么多资金，有什么可行的选择？考虑到高税率会引起经济扭曲，主要的设想和办法，就是通过扩大现行税种的税基或者开辟新的税源，来解决筹集资金的问题。

从相对国际化的视角分析2005年的税收结构，以下的税种是解决税收来源问题的主要候选对象：第一，个人所得税，占全部税收收入的6.8％，占GDP的比重仅为1.2％；第二，增值税，占全部税收收入的34.7％，相当于GDP的5.9％；第三，消费税（主要针对具有外部性的产品），占全部税收收入的5.3％，相当于GDP的0.9％。以下对之逐一讨论。

――个人所得税。1995年中国税制改革以来，个人所得税收入增长迅速，但与发达经济体相比，目前的规模还是非常低的。由于47％的劳动力从事农业生产，全国50％以上的人口被划为农业人口，个人所得税所覆盖的中国成年人比率是很有限的。然而，由于中国的快速城市化进程，个人所得税的纳税人队伍必将大大增加。与其他许多发展中国家相比，中国在识别和管理居民方面具有较强的能力，因此对个人所得税的征收能力就更强。这是未来中国政府收入快速增长的源泉之一。

除了扩大个人所得税的纳税人范围，在个人所得税方面还有两项改革应当实施：一是实行综合所得税制，即收入应当包括个人各种收益，并对各种不同类型的收入同等对待。中国现行的不同收入不同待遇的分类所得税制，有悖于大家公认的税收原则。二是对于个人所得税的收入认定和缴纳社会保险的收入认定应实行同一个标准，而目前这两个标准是不同的。

――增值税。引入增值税后，该税种迅速成为中国最大的税收来源，这无疑是相当成功的。不过，仍有余地提高增值税收入。18％的基准税率与很多欧洲国家大体相当，但增值税所覆盖的产品和服务范围是很狭窄的。据国际经验推断，中国增值税占GDP的比重应当由目前实际的5.9％上升到9％或者10％才是合理的。

除了扩大增值税适用范围，对于是否将“生产型增值税”转为“消费型增值税”也存在着激烈的争论。增值税转型的计划已经公布，目前正在东北三省进行试点。

――消费税。除了增值税，消费税收入仅占GDP的0.9％，这一比例与发达经济体相比简直是太少了。对燃料、烟草和酒类征收的消费税是发达经济体的主要税收来源，其原因主要是为了控制汽车对环境，以及烟草和酒类对人类健康所造成的负面影响。

中国有3500万辆汽车，它们消耗的石油比日本还多；而日本拥有的汽车数量为5500万辆，比中国多57％。中国拥有汽车的数量还在持续上升，预计到2010年可达到5500万辆或5700万辆。从长远来讲，中国急需提高能源的使用效率。要达到这一目的，对初级能源（主要是石油）征收消费税，是一个有效的途径。

石油方面的税收与石油价格是紧密相连的。旨在提高能源使用效率的燃油税，必须与适当的石油价格政策相衔接。中国目前石油消费的57％依靠国内解决，但有观点认为，应当以国际市场油价为参考来制订国内石油价格。这种观点的根据在于，这样可以减少石油价格的短期波动，而不是将国内石油价格与国际价格隔绝开来。但这种对于石油征税的政策从来都是不受欢迎的，会遇到各种形式的抵制。目前中国每1000名居民中拥有的汽车数量为24辆，到2010年这一数据有可能达到40辆。因此，这种抵制随着时间的推移只会增长而不是削弱。

在二氧化碳排放和全球变暖方面，煤炭仍比石油和天然气的污染程度更大。这些都应当通过征税或其他方法体现在价格里。就所有能源来说，提高能源的使用效率，对于能源安全、节约成本、中国和全世界环境保护等方面都是非常重要的。“十一五”规划对此明确设定坚定的目标，是完全正确的。

中国是世界上最大的烟草消费国，大约占世界总消费量的32％；在15岁以上的男人中，有60％的人吸烟，每年至少有300万人加入到吸烟者的行列。世界上每年有500万人死于与吸烟有关的疾病，其中120万人是中国人。中国烟草行业的税率仅相当于世界平均水平的一半，这方面的税收增收潜力是巨大的。

此外，在土地税方面，利用土地作为税基有着充裕的发展空间，这在很多国家被忽略了，而且一旦被忽略就很难再恢复征收。由于中国土地的集体所有或者国有性质，相对而言，中国在把土地作为税基方面面临的阻力会更小。实际上，土地已经被用作税收手段，土地租赁收入是地方政府的一项主要收入来源。目前需要的，是国家对土地税和公有土地租赁问题制订统一的政策。这在城市地区尤其重要，因为城市地区的外地移民和经济快速增长正在产生巨大的资本利得。

总之，从上面的分析可以看出，提高税收收入以满足“十一五”规划设定的在教育、医疗卫生、促进就业培训等方面的支出要求，是可行的。扩大税基的潜力主要集中在个人所得税、增值税、消费税和城市土地税上，而且如果有关税制设计合理的话，这些税收比其他税种更公平，对经济的扭曲作用会更小。■

作者阿瑟・侯赛因（Athar Hussain）为伦敦经济学院亚洲中心主任，尼古拉斯・斯特恩（Nicholas Stern）为英国政府经济事务部部长。本文原题“中国的公共财政、政府职能与经济转型”，发表于《比较》第26辑。本刊节选并经授权，标题为本刊所加