多维视角下的国际渔业活动管理研究

通过与邻国的渔业协定，我国周边海域的渔业活动有了相应的规范机制，但是如今国家之间的岛屿与海域划界纷争风起云涌，在这样的新形势下如何继续管理渔业活动是一项重要的课题。通过不同维度的观察，对渔民而言，应加强保护其传统捕鱼权；对政府而言，要完善政府在特殊争端海域的执法管控；对国家而言，要转变海洋观念，探索海洋合作的新出路。

海域争端渔业管理传统捕鱼权海洋管辖海洋观念

在进入21世纪以来，我国不断强化自身的“海洋意识”，为融入“海洋时代”采取了许多战略和措施，国家的海洋实力稳步上升。但我们也要看到，当前我国的海洋形势纷繁复杂，并非一朝一夕所能全盘解决，菲律宾将南海岛屿争端诉诸仲裁法庭，中日两国之间的问题悬而未决，越南对南海周边岛屿的侵占越演越烈，从长远角度看，这些问题将涉及国家的领土，从贴近的角度看，海洋争端最直接影响的即是公民的海洋活动，而其中公民的渔业活动首当其冲。在当前的争议海域，要创造良好的渔业工作环境，必须对渔民、渔政执法部门、国家三个层面的主体之活动分别进行透析。

一、渔民：传统捕鱼权的效力及现状

（一）传统捕鱼权的国际法效力分析

专属经济区制度的出现被认为对传统捕鱼权构成了极大的挑战，在一些学者的角度看来，传统捕鱼权已经随着专属经济区制度的出现而退出了历史的舞台，但是，作为渔民千百年核心权利的传统捕鱼权对当代渔民的生活和渔业发展仍然有重大的意义，传统捕鱼权体现着原始的海洋自由观念，是一种具有自然属性的权利。《联合国海洋法公约》第五十六条第1（a）款规定，沿海国在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的权利”。然而从这一系列的规定来看，只能得出渔民的捕鱼范围缩小的结论。但是，范围的限缩并不意味着权利本身的萎缩，国际法是否仍然承认传统捕鱼权？由于没有明确的公约对此作出规定，所以可以从国际习惯法的角度对其进行分析。

1.传统捕鱼权的国家实践

对于国家实践的形式，可以表现为诸多方面，如双边或多边条约、国家政令与措施、司法判决等。如果从条约的角度进行观察，许多国家之间的双边条约对传统捕鱼权给予了尊重。此外，对于传统捕鱼权的规定还散见于冰岛与英国、墨西哥与日本、日本与新西兰等国家间的渔业协定之中。此外，国际法院的司法判决基于其影响力，也可以被认定为一种“法律实践”，在其中的多个案例之中，可以发现国际法院对传统捕鱼权的肯定。

2.传统捕鱼权的内心确信

内心确信的核心在于国家对该习惯的遵从并接受其为法律，其重要的表现形式是国家立法，在海洋法会议召开之前，已经有多个国家的法律明确承认了其他国家在本国部分海域的传统捕鱼权，如新西兰、加拿大、西班牙等，而国家之间的双边渔业协定也正能体现国家的意志，由此可得传统捕鱼权在国际法上一直是作为国际习惯法而存在的。

（二）传统捕鱼权对海域划界的影响

在海域划界纷争之下的传统捕鱼权有其独特的意义，它不仅仅会影响渔民的捕鱼活动，还能对海域划界本身产生波及力。

就海域划界而言，不管是从国家实践还是国际司法判例的角度来看，对于领海、大陆架、专属经济区、大陆架等区域，最常规的划界方法往往是等距离线规则（在大陆架划界中，自然延伸原则也有重要的地位），而据此被划定的“中间线”往往要根据各种各样的“相关因素”进行调整，而历史性权利是其中比较重要的一种。虽然这种影响在之前的国际法历史中比较鲜见，但是如果能充分利用和发展这种实践，也许能为我国在海域划界的较量中增加砝码。

在《领海及毗连区公约》中，这种权利的影响得以体现，该公约第12条规定：“在领海划界时，如有必要根据历史性所有权进行改变时，则不适用等距离线规则。”这涉及到一个问题，即传统捕鱼权是否属于一种“历史性权利”。根据国际法权威学者的观点，“历史性权利”应当是一项主要适用于国家之间有关领土和其他权益纠纷的习惯国际法原则。所以传统捕鱼权可以作为一种历史性权利对领海划界产生影响。但是，这种对领海划界的规定是否也适用于其它海域或海区（如专属经济区、大陆架）？从国际法的角度上来讲，针对其他海域的相关公约并没有对此问题做出规定，但是我们可以从国际司法判例的角度寻找该问题的答案。

国际法院曾对此问题进行回答，在突尼斯诉利比亚大陆架案中，法院宣称“历史性权利必须并保持由习惯所确立的原始状态”，并且在最终的结果来看，其判定突尼斯可以“彻底地、不扰地行使自己的历时性权利”。在格陵兰/扬马延案中，法院认为“与居民有关的各式各样的渔业活动特征将会影响最终的海域划界”，为了达到双方对一种特定鱼群的平衡利用，法院在最终的裁判中调整了以等距离线为基础的临时线。

二、政府：争端海域的渔业管辖权的界限

基于《公约》赋予的相关义务，沿海国不仅享有对本国渔民和渔船的管辖权，也对进入相应区域的外国渔民和渔船具有管辖权，在领海范围的渔业执法往往不涉及外国渔民和渔船，但在争议海域（尤其是一些未完全划界的专属经济区），往往会出现管辖权的重叠，从而导致一些矛盾和冲突。

沿海国的渔业管辖权是指沿海国所享有的对其所辖水域内的渔业资源的开发利用和养护活动行使管辖的权利。《公约》将海域划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、公海等部分，而沿海国的管辖权也逐渐递减，但是《公约》总体上仍反映出沿海国管辖权较之以前有了相当的扩张，沿海国的管辖权已经扩展至公海，而且这种管辖权甚至已经趋近于在领海中的权利，到时公海中的管辖权与领海中的权利将会别无二致。而在争端海域中，由于海域划界并未确定，所以国家渔业管辖权面临着更加强烈的冲突，这直接表现为渔业执法冲突。

然而，在我国与周边各国的渔业协定中，可以看到一些关于渔业管辖权冲突的影子。这里面有些规定有效地解决了管辖权的冲突，但有些规定由于其本身的模糊性，并未对此问题起到很好的解决。

（一）与日本

在《中日渔业协定》中首先是将海域划分为不同的区域，采取不同的渔业管理措施，主要包括几下几种水域：（1）“暂定措施水域”。在此区域内实行双方共同管理，采取的是一种船旗国管理的方式，即双方渔政部门各自对本国的渔船进行管理，不得干涉对方国家渔船的渔业活动。（2）“中间水域（暂定措施水域以北水域）”。这一块水域位于暂定措施水域以北，对其采取的策略是保持现有的自由捕鱼状态，两国的渔船都可以在此区域享有完全的捕鱼自由。（3）“暂定措施水域以南水域”。在这一水域维持现有的渔业关系，两国不可以将自己的国内法适用于对方的国民。（4）“暂定水域与中间水域的东西两侧水域”，这一区域相当于没有任何争议的专属经济区，由两国行使完全的管辖权。

仔细分析这种水域划分模式，可以得出以下几点结论。首先，在“中间水域”，只规定了渔民享有完全的捕鱼自由，这也即意味着双方的渔业管辖权皆不可触及对方国家渔民的自由活动，而在这块区域发生渔业事故或者渔业冲突时，双方国家的管辖权也势必发生冲突。再次，“暂定措施水域以南水域”，根据《协定》的规定，也是“维持现有的渔业状况”，似乎与“中间水域”采取的“保持现有的自由捕鱼状态”意思相同，这是否意味着在这一区域，渔民也可以不经对方国家发证就进行自由捕鱼呢？这样一来，似乎“暂定措施水域以南水域”与“中间水域”之间并没有区别。第三，正处于“暂定措施水域以南水域”之中，那么根据协定中所规定的“维持现有的渔业关系”，由于海域是中国渔民的传统渔场，所以中国渔民在该海域享有的传统捕鱼权应当得到尊重，但是现在日本方面单独占领着，并且不允许中国渔民靠近，可以得出日本已经违反了协定义务的结论。但是根据日本方面的立场，其根本不承认是争端领土，即其不认为附近海域属于《协定》中所规定的“暂定措施水域以南水域”，有自己的领海和专属经济区。在笔者看来，虽然日本对于该争端不予承认，但是中国方面亦认为是我国固有的领土，且公开地认为目前已经成为了两国之间的一项“争端”，既然其中一方已经将其视为“争端”，另一方则必须承认这种客观事实。而在国际习惯法中，争端岛屿对海域划界根据不同情形产生不同的效力。考虑到长期无人居住的特性，应赋予其“零效力”，在这种情形下，日本如果不与中国就该海域的渔业活动达成特殊的协议的话，就应当将该水域一视同仁为《协定》中的“暂定措施水域以南水域”。而关于海域的管辖权问题，还涉及到台湾地区的管辖权，这一点将在下面部分讲到。

（二）与韩国

《中韩渔业协定》的内容与《中日渔业协定》如出一辙，比较有亮点的部分是其规定的过渡性水域，根据在该协定第8条中的规定，该过渡性水域在协定生效后的4年后转为专属经济区，为在过渡水域逐步实施专属经济区制度，缔约各方应采取适当措施，逐步调整并减少在缔约另一方一侧过渡水域作业的本国国民及渔船的渔业活动，以努力实现平衡。

（三）与越南

中越之间的北部湾区域曾经是渔业活动冲突频发的海域，越南一方曾经为了加强对北部湾地区的控制，频频对该区域内的我国渔民进行抓捕和扣押。但随着《中越北部湾渔业协定》和《中越北部湾划界协定》的生效，这一情况逐渐得到了改善，中越两国将海域划界与渔业问题捆绑解决，这为海洋争端提供了新的解决思路。可以看到，在这一统一分明的划界下，渔业资源活动的开展较为稳定，双方的渔业执法活动也没有任何的重叠与冲突。

（四）与台湾地区

海峡两岸一衣带水，血脉相连，两岸渔民在东海、台湾海峡、南海等区域都有大面积重复的作业渔区，但是随着渔业现代化的发展，两岸渔民的捕鱼量大幅提高，却没有完善的机制对其渔业工作进行规制，在这种情形下，不仅破坏了渔业资源，还引发了渔业冲突。由于两岸目前仍未同意，所以两地渔业执法活动以采取默契上的中间线为主，但这种管理模式却会使一些违法犯罪行为得到规避。大陆地区已经和其他国家签订了相应的渔业协定，但却没有针对台湾地区的相关立法与协议，这一空白对为两岸渔业执法冲突埋下了隐患。

考虑到两岸长期以来形成的相近的海洋观念与相似的海洋战略，两岸完全能够在渔业管理层面实现合作共赢。

三、国家：理念与机制之新发展

长期以来，我国崇尚友好和谐，为了维持自身“负责任大国”的形象，我国政府提出了对周边海域的海洋纠纷进行“搁置争议、共同开发”的原则。然而，纵观近几年的实践，周边国家通过一系列措施来侵略我国的海域和岛屿，而在渔业执法上，也表现出极其残暴、混乱的一面，多次无理扣押和抓捕我国渔民和渔船，并且拒绝任何外交干涉与协商，这一系列行为不仅仅侵犯了我国渔民的人身和财产权利，更是对我国的国家构成了严峻的挑战。

可以说，努力的克制与防守是我国在国际争端中的惯常姿态，这符合当前国际法规定的“和平解决国际争端原则”，但是在事关领土和尊严、事关本国公民人身和财产安全的场合，我国政府不应当继续采取被动状态，而应当积极作为，通过一系列主动手段占领争端的高地。所以，我国应从以下两个方面进行调整。

（一）强化自身，扩大维权行动

这一原则应当贯彻到立法、执法、司法三个具体层面，国家的实践活动将会影响国际法的发展与结果，在影响我国的事务中，我国政府必须积极作为，强烈抗争自己应有的权利。具体到渔业管理方面，国家应大力宣扬我国国民的传统捕鱼权，通过给予补贴、发展保险制度等方式鼓励渔民开展渔业活动。

（二）大胆开发资源，欢迎友好合作

对于处于我国范围内的海域，应当理直气壮地进行勘探、调查、开发，不能总是等待着他国的邀约，在资源利用上应先行一步，当然在开发过程中应注重比例原则，不能违反自己遵守的国际法义务，尤其应当注重资源的可持续性，不应对海洋的整体和谐造成破坏和污染。而对于他国正当友好的合作邀请，我们应把握主动权；对于他国无理的诉求，应坚决抵抗，2014年12月7日外交部授权发表的《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，该文严正声明：仲裁庭对菲律宾提起的仲裁明显没有管辖权，中国不接受、不参与菲律宾提起的仲裁具有充分的国际法依据。综上，我国根据最新海洋争端形势所做的种种调整，都充分展示了我国对和海洋不容妥协的强硬立场。参考文献：

[1]《联合国海洋法公约》第五十六条第1（a）款.

[2]詹宁斯・瓦茨修订.奥本海国际法[M].北京：商务出版社，1998.272.

[3]ICJ Judgment of 24 February 1982， Continental Shelf Case （Tunisia / Libyan Arab Jamahiriya）， 73.

[4]ICJ Judgment of 24 February 1982， Continental Shelf Case （Tunisia / Libyan Arab Jamahiriya）， 73.

[5]See Eric Francks：the 200-Mile Limit：Between Creeping Jurisdiction and Creeping Common Heritage？Some Law of the Sea Considerations from Professor Louis Sohn's Former LL.M Student，The George Washington University，George Washington International Law Revies，2007，39 Geo.Wash.Int'l L.Rev.467.p.481.

[6]外交部.白驱金海域台湾渔民侵害中国[EB/OL].http：//.cn/news/200S/2005-06-09/26/S84683.shtm，2016-4-23.

[7]外交部.中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文[EB/OL].http：///mfa_chn/zyxw_602251/t1217143.Shtml，2016-4-23.

基金项目：本文为华东政法大学2016年度校级研究生创新项目（2016-4-116）“国际渔业协定或相关法律下的渔业管理机制研究――以中国大陆、日本、台湾地区三地为例”的阶段性成果之一。