新形势下我国教育投资发展战略选择

［摘要］ 在教育投资增长速度难以支持教育规模发展的新形势下，教育投资发展战略的选择直接影响着我国教育事业的发展，本文在分析我国教育投资体制存在问题的基础上，阐述了教育投资的理论背景，并结合我国教育投资的现状，提出了新形势下我国教育投资的发展战略。

［关键词］ 教育投资 体制 发展战略

实施科教兴国和人才强国战略,坚持教育优先发展的方针,是自“十五”规划以来的发展思路。教育事业发展规划的实施需要一个强有力的经济支撑,教育投资体制创新就是实现教育发展规划目标的保证和制度基础。

一、我国教育投资体制的演变

我国的教育投资体制多元化的格局正在逐步形成和完善。“八五”计划中,提出了“合作办学、社会力量办学进一步发展的要求”,初步建立了以政府办学为主、社会各界共同参与的体制,形成了教育经费以政府拨款为主、社会其他渠道为辅的格局。在“九五”期间,我国更加重视社会力量办学的要求,而且加强了社会力量办学的立法工作,积极发展各类民办学校。“十五”时期,我国教育管理体制改革不断完善,确立了“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理新体制,初步形成了“在国务院领导下,分级管理,地方为主,政府统筹,社会参与”的职业教育管理新体制,完善了“中央和省两级管理,以省级政府管理为主”的高等教育管理体制。新时期的“十一五”规划,已经对我国的教育发展与改革做出了整体部署,提出了以全面实施素质教育为核心的“普及、发展、提高”的三大任务。加大教育投入,建立有效的教育资助体系,发展现代远程教育,促进各级各类教育协调发展,建设学习型社会,也已成为社会各界的共识。继续深化教育管理体制改革,不断巩固和完善已经建立的农村义务教育、职业教育、高等教育的管理体制。以上历届的五年规划中,虽然都多次提及加大教育投入,积极发展民办教育,促进教育多样化发展等问题,特别是在“十一五”规划中,对职业教育的重视程度日益提高,但这只是我国教育体制改革的宏观设想。而如何从具体的操作层面,对教育投资问题进行理论论证和现实分析,提出切实可行的、符合我国现实国情的措施,才是加快教育体制改革,解决当前教育问题成为社会矛盾的关键所在。

二、教育投资理论的突破――公共产品理论

按照现代公共经济学理论,全社会的产品可以分成三大类:私人产品、公共产品和准公共产品。私人产品在消费时具有排他性和竞争性特征,购买者通过支付该产品价格而取得所有权,并排斥他人消费这种产品。公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特征,公共产品的效用在不同消费者之间不能分割,任何消费者对公共产品的消费都不会削弱或减少其他消费者对同一消费品的使用,也不会影响整个社会的利益。由于这类产品无法进行成本核算或成本核算的费用较高,因此,这类产品一般均由国家免费提供。准公共产品兼有上述两种产品的特征,这种产品所获得的收益一部分归所有者享有,另一部分由所有者以外的社会公众享有,这种现象被称为收益的正外溢性现象。按照这一理论来划分,笔者认为,教育事业从整体上看属于准公共产品,它既具有私人产品的性质,又具有公共产品的特点。但是,不同阶段的教育,公共性也有所不同。从初等教育到中等教育,再到高等教育,还有成人教育和职业教育,教育的目的性在不断增加,与每个人职业的相关性也越来越强,其公共产品的属性在逐渐淡化,私人产品的属性在不断增强。所以,对于教育投资主体的认识,我们应当根据不同的教育阶段,明确不同的投资主体。从义务教育来讲,它属于一种纯公共产品,关系到一个社会的起点公平问题,是每个公民都应当享有的权利,费用应当由政府承担。从发达国家的经验来看,政府教育支出的大部分也都是用于义务教育上。而从我国目前的情况来看,在教育投入的分工上,中央和省级财政的投入主要用于高等教育,基础教育则由县乡政府来承担。我国各地区经济发展差距比较大,财政体制改革还没有到位,事权与财权不对应,层次越低的政府,财力规模越小,而县乡财政收入不足的部分,中央和省级财政又不能及时给予支持,因此,给县乡政府带来很大的负担。从我国乡镇一级的义务教育情况来看,普遍实行的是乡级政府负责制,根据2004 年的调查,在农村义务教育投入中,乡镇负担78 % ,县财政负担9%,省地财政负担11%,中央财政负担2%。乡镇财政负担的义务教育费用占乡镇财政收入的70%～80%。可见,这种财政分配状况与不同阶段教育公共产品性质的划分是错位的。高等教育和职业教育,由于其私人产品性质较义务教育阶段更加明显,因此,投资主体不应局限于国家政府,可以采用多元化的投资渠道。在保证政府投资的基础上,放宽教育投资进入的门槛,鼓励企业、社会组织团体、个人投资,形成多元投资主体共存的局面,这也是现代公共经济理论给我们的启示。

三、我国教育发展与教育投资的现状

随着社会的发展,教育科技对经济增长的贡献越来越大,国家的综合实力和国际竞争力将越来越取决于教育发展、科技进步和知识创新的水平。简而言之,未来国家间的竞争,最根本的将是教育竞争。然而,与世界各国相比,目前我国教育落后的状况仍然十分严峻。目前我国高等教育的毛入学率1993 年为3% ,1999 年为10.5%,2000年在高校普遍扩招后达到11%。到2005年,高等教育毛入学率达到21% ,比2000 年提高了10个百分点,进入了国际公认的大众化发展阶段。但与发达国家相比,差距仍然较大。美国高等教育的毛入学率1994年为96% ,德国为49.5% ,韩国为50.8% ,日本为59.6%。按照我国目前教育事业发展的规划,到2020 年高等教育的毛入学率可以达到40%,而这仅为发达国家20世纪90年代的水平,由此可以看出我国教育事业落后的严峻形势。教育经费占国内生产总值的比重, 世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1% ,而我国的水平不仅低于发达国家,也低于世界平均水平,具体情况见表1 ,有限的财政资金投入根本满足不了教育日益增长的需求。

资料来源:根据国家统计局《中国统计年鉴》(1985～2006 年) 相关数据整理得到

从表1的情况来看,虽然我国的教育经费占GDP之比由1985 年的2.5%增长到2006年的4.65%,财政性教育经费占GDP 之比由1985 年的2.5%增长到2006 年的3.01 % ,绝对数额也有极大提高,但是根据该组数据及相关资料,仍可反映出我国教育投资中存在的问题。首先,我国教育经费增长虽然较快,但与现实需求仍有较大差距。其次，国家财政性教育经费的增长较为缓慢,政府投入明显偏低,而且投向不均衡,偏向高等教育,基础教育投入薄弱。第三,在其他投资主体中,社会团体、家庭、个人、企业对教育投资的作用未能有突出表现。第四,缺少调动民间资源的有效措施。改革开放以来,社会团体及企业、个人热心教育公益投资的不少,但政府在调动民间资源方面仍然缺乏有效的激励措施。例如,向教育机构捐赠虽然按照我国的《捐赠法》可以享受有关免税优惠,但实际上这一规定因具体政策迟迟不能出台而得不到落实,事实上抑制了民间资源投向教育事业的积极性。

这些问题的存在,一方面，与我国的实际国情有关,作为一个发展中的大国,经济发展水平不高,人口众多,长期的计划经济体制偏重于教育的意识形态功能,强调政府为主的投入。要实现教育的全面普及,提高和实现高等教育大众化的目标,仅靠国家财政是难以提供足够资金的。另一方面,也说明我国教育投资体制不合理,急需完善。因此,为了实现“十一五”规划提出的教育目标,我们在加大政府投入的基础上,要努力实现教育投资主体的多元化。

此外,从我国教育发展的整体水平来看,与现代化建设和人民群众的需求仍有很大差距。2004 年,我国15岁以上人口平均受教育年限虽然超过了世界平均水平,但与经济合作组织(OECD) 国家的平均水平相比,仍低3 年以上,并且从业人员中受过高等教育的仅为7.2%,明显低于2000 年12.6%的世界平均水平。城镇从业人员中,技能劳动者占32.9% ,技师和高级技师仅占4%。高层次、创新型人才明显不足,这些不仅影响着我国自主创新能力的提升,而且从长期来看,已成为建设创新型国家的主要障碍。

四、我国教育投资的战略选择

20 世纪70 年代末以前,我国高等教育一直实行由国家财政和各地财政统一负担的单一化投入模式,在我国新的发展形势下是难以实现的。80 代以后,我国政府对整个教育体制进行改革,政府预算外教育投资比重越来越高,我国的教育投资开始形成了多元化的格局和态势。1995年以颁布的《中华人民共和国教育法》的形式，保证了国家举办的学校教育经费的稳定来源。对今后我国教育投资战略的选择，笔者思考如下：

其一,保证公平，加大投入、突出重点。我国政府有必要加大对教育的投入,财政性教育经费占GDP 的比重应当尽快达到4%。在财政性教育经费的分配中,政府应当成为义务教育的完全责任主体,确保义务教育真正成为普适性的、完全公平的福利教育。

其二,创新教育投资体制、多元发展。面对教育需求的持续扩张和国民不同的教育需求,走教育投资来源多元的发展道路，同时不断创新教育投资体制。政府不仅应当继续加大对教育的投入,而且有必要通过相应的政策引导与制度保障来调动民间、社会、企业参与教育事业的积极性。用制度来维护各种私立教育的正当权益；鼓励社会各界捐赠教育事业,等等。

其三,责任明确，依法投资。根据教育类型确定教育投资主体。对公立教育与私立教育、知识教育与技能教育、学历教育与非学历教育、正规教育与非正规教育等,均应当确立分类指导办法,确定不同投资主体。笔者认为，教育法规的建立和健全是保证教育投资稳定的长远战略。在教育投资体制上,注重转变观念,按照教育的不同阶段、不同层次,实施教育资金来源和教育投资主体的多元化的发展战略。这样,既有利于筹集和增加教育投入,凝聚全社会的力量来加快教育发展,又有利于解决教育资源配置不合理和教育需求旺盛与供给不足的尖锐矛盾。

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（作者系上海理工大学博士，单位为上海金融学院）

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