说理式执法:让权力更讲理

从“刚性为主”向“刚柔相济”转变,充分运用说理式执法文书、行政负责人约谈、执法回访等载体,在执法的各个环节向当事人说明事理、说通情理、说透法理……说理式执法大大提高了案件的结案率和执行到位率,减少了社会矛盾,避免了不必要的行政复议和行政诉讼。

“你们把道理说得这么清楚,把法律规定讲得这么透彻,我心服口服。”2010年6月17日,杭州某机床制造公司的总经理俞某握着杭州市质量技术监督局执法人员的手说,“这次处罚我认可,回去立刻整改。”这家公司生产的机床因质量不合格而被市质监局查处,由于采用了全程说理的执法模式,该公司总经理欣然接受了处罚。

行政执法不再是简单的几句话、薄薄的一页文书就打发了事。2008年,杭州市质监局将相对单一的执法文书向执法全过程说理拓展,提出了说理式执法的概念,以“六个说理”即“现场检查平等说理、调查取证公开说理、普法沟通充分说理、告知听证公正说理、处罚决定全面说理、决定执行真情说理”全面展开行政执法工作。

理解多了,争议少了

2010年3月,杭州某电器公司总经理何某与杭州市质监局执法人员之间发生了一次特殊的较量。

由于销售了未经强制认证的便携EVD电视机,该公司被杭州市质监局查处。也许是对传统执法方式“冷、硬、横”的反感,何总初见执法人员来检查时态度十分强硬,讲话火气很大,甚至认为执法人员是故意找茬。面对僵持局面,执法人员心平气和,规范出示了执法证件:“我们接到消费者举报,根据行政处罚法及产品质量法的相关规定来对贵公司进行执法检查,请配合我们的工作。”同时,执法人员还礼貌地递上了相关法律依据以及当事人权利义务告知书:“作为当事人,您在执法检查中享有12项权利、6项义务。”何总看着眼前的情形有些惊讶,态度也缓和了。

执法人员在检查其销售产品后,判断这些产品为无证产品,要求采取封存措施,又被何总严厉拒绝。区别于以往的直接强行封存,执法人员将涉及产品认证的法律知识向何总作了进一步的解释:“无证电器产品涉及安全问题,必须予以封存。封存是一种强制措施,并不等于没收产品,只是在封存期间不得销售。”同时还向何总告知了法律救济的途径和期限等。

在随后的立案调查过程中,何总行使了申辩权。他认为,自己的公司只是销售商,事实上也是受害者,质监局应该直接找深圳的生产厂家进行处罚;同时提出,公司是下岗工人创办起来的,以“会上访到底”拒绝接受处罚。为化解争议,执法人员一边全面告知其违法的后果及处罚的依据,一边启动了支队长约谈。

3月20日上午,杭州市质监局稽查支队队长李建雄约见了何总,征求其对执法人员办案态度、业务水平等方面的意见。何总激动地说:“对于整个执法过程,我认为还是很文明的。但我还是想不通为什么要处罚我公司。而且这次一罚就是5万元到20万元,公司都是下岗职工,如何承受得了?如果真的要罚,公司会对抗到底的。”

李建雄支队长首先安抚了当事人的情绪,对于何总提出的“公司只是销售商,事实上也是受害人”的理由,他向对方做了解释:“根据相关法律规定,销售未经3C认证的产品,确实要承担相应的行政法律责任。因为没有尽到进货查验的义务,所以要接受处罚。”

“但是作为销售者,贵公司可以依据质监局作出的处罚决定向生产者追偿损失。”李建雄支队长进一步说,“由于生产者是深圳的企业,杭州市质监局没有管辖权,但我们会将此案函告深圳市质监局,通过深圳市质监局追究其相应的责任。至于处罚额度,我们将根据《苏、浙、沪质量技术监督行政处罚裁量规则》来确定,如果公司确有困难,我们会酌情考虑的。此外,如果公司能够积极配合调查,并协助生产企业申办3C认证,这些都可以作为从轻、减轻处罚的理由。”

经过一番说理解释,何总表示愿意接受处罚。但是在接到处罚决定书后,何总还是不放心地把决定书给一位专业从事法律工作的朋友看看有没有漏洞可抓。由于处罚告知书及决定书中详细记录了基本事实、证据、依据的法律以及自由裁量权的适用理由,那位法律专业人士仔细看过后对何总说:“官司你打不赢,还是到质监局去处理吧,人家的理由很充分,没有错。”

从“刚性为主”向“刚柔相济”转变,说理式执法充分运用执法文书、行政负责人约谈、执法回访等载体,与行政相对人平等对话,减少执法矛盾,避免了不必要的行政复议和行政诉讼。

据杭州市质监局法规处处长范宁介绍,全市质监系统在2009年首次实现了行政执法零听证、零复议和零诉讼,“感觉执法过程中企业更加配合了,履行处罚决定更加自觉了,案件执行率达到了100%,与行政相对人的行政争议得到了充分化解。”

效率提高了,素质提升了

说理式执法强调“说理”,要求执法人员讲清认定违法事实的“事理”、适用法律的“法理”、行使自由裁量权的“道理”以及是否采纳当事人陈述申辩意见的“情理”。这些对执法人员的法律素养、心理学社会学知识、说理技巧、逻辑推理能力等都提出了很高的要求,要求其从生搬硬套法律条款转化到综合运用各种知识上来,这对执法人员的执法理念和执法方法都是一种挑战。

“过去执法说理很简单,目的是尽快把程序走完,早些办结案件。现在全过程都要说理,感觉知识不够用了,需要不断加强学习。”桐庐县质监局稽查大队长周思奇说。

“推行说理式执法对执法人员的综合素质要求很高”,杭州市质监局萧山分局稽查大队长俞亮说,“这种执法创新模式倒逼执法队员不能满足于现状,只有不断提升自己,才能跟上工作需要。”

事实上,在推行说理式执法之初,一些执法人员并不理解,认为这样做太费口舌,还加大了工作量,甚至有抵触情绪。各个环节的说理,也让不少人担心会增加执法成本、降低执法效率。然而,2009年正式推行下来,杭州市质监系统的总年度行政成本反而降低了,效率也提高了。这可以通过说理式执法实施前后的2008年与2009年对比来说明:在财政预算不变的情况下,2008年与2009年杭州市质监系统办理的行政处罚案件数基本持平,然而,2008年全市质监系统处理各类群众投诉咨询12578件,2009年则处理了15632件。

“开展说理式执法极大地化解了行政争议,使执法人员有更多的精力投入到为人民群众服务的工作中去。就政府而言行政成本降低了,工作效率提高了,公共服务增加了。”李建雄支队长欣喜地说,“说理式执法的过程还是普法的过程,具有办一案、普一法的显著特点,相对于机械的条文宣讲,执法者普法有一定的针对性和生动性,表现出许多优越性,强化了普法效果。”

此外,说理式执法还以服务企业、消费者和促进经济发展为目的,以人为本,寓服务于执法之中。对于需要帮扶的行政相对人,杭州市质监系统及时提供必要的帮扶,做到处罚与教育有机结合,对及时纠正违法行为的,能够依法从轻或减轻处罚。2009年以来,杭州市质监系统累计为企业减免处罚近500万元,帮助无证生产企业申报生产许可证、3C认证共120家,帮助食品、建材生产企业改进工艺提升产品质量共300余家,真正树立了“重改轻罚”的执法部门形象。

杭州市萧山区某排水管生产企业总经理徐某说:“质监局的说理式执法很好,既讲法理又讲情理,在处罚企业的同时注重帮扶,对我的企业帮助很大。没有他们,就没有企业的今天。”2009年5月,徐总的排水管生产企业,因没有办工业产品生产许可证而面临处罚。杭州市质监局通过现场说法、平等说理、普法沟通、检测人员上门提品检验服务、支队长约谈、处罚告知全面说理等各种形式的“说理”、“帮扶”,取得了徐总的理解,徐总第一时间缴纳了罚款。在处罚执行后,执法人员为徐总联系了工业产品生产许可证办理人员,为其提供咨询和指导,帮助企业整改提高,最终使企业拿到生产许可证,顺利投入生产。

权力说理了,地位平等了

随着社会经济的不断发展,行政改革的不断深入,我国政府行政执法的社会背景产生了深刻的变化,一系列新情况、新要求给行政执法带来了巨大的压力和挑战。传统行政执法方式暴露出诸多弊端,已不适应当前公共管理的要求。民主法治呼唤“理性、平和、文明、规范”的执法,这促使行政执法部门必须顺应时代潮流,深化改革,创新、完善执法方式。

在行政执法过程中,政府与企业一方注重社会利益,一方追求经济效益,容易引发冲突。而在说理式执法过程中,执法者改变了“冷、硬、横”的执法方式,以民主、平等的态度,在执法的各个环节对当事人讲法理、事理和情理,从而有效防范和化解执法中的争议、纠纷。杭州市法制办执法监督处处长卞军民说:“说理式执法充分保障了行政相对人的参与权、陈述权和申辩权,同时将执法检查的依据、法律的适用、行使自由裁量权的理由都充分地予以说明,主动接受相对人的监督和社会的监督,这是行政执法模式的改革创新,很值得推广。”

据悉,2006年江苏省盐城市质监局率先推出了说理式执法这一执法创新模式,得到了社会各界的肯定。国家行政学院教授、著名法学家王宝明撰文肯定它是“在创新中推进了依法行政”。浙江省在这方面也走在前列,目前除了质监系统实行了说理式执法外,食品药品监督系统、工商系统、卫生系统等部门也对此进行了深入探索。

权力越说理,民众越自觉。说理式执法将服务、合作、互动、开放的新理念植入行政执法实践,不再简单地强调政府部门作为国家机器的威慑力量,而是依靠说理讲理的权威作用。它让法律变得“温柔”,让权力俯下了身子耐心地与当事人沟通,把当事人摆在了平等的位置上,更加尊重当事人。