对我国风电产业政策制定机制的思考

[摘要] 本文先引入一个风电产业规则框架,再从中抽离出利益相关者,分析其相互冲突的利益关切,最后提出了将多元利益相关者进程引入政策制定过程的建议。

[关键词] 风电产业政策制定机制利益相关者

我国现行的风电产业政策制定机制很少考虑利益相关者的利益关切,导致政策在实践中的反馈效果低于初始设想。要改变这种局面,可以将利益相关者纳入政策制定过程。

一、风电产业规则框架

本文先引入一个风电产业规则框架,如图所示。这个框架由一系列规则构成,既包括各国政府制定实施的法规性政策,也包括相关机构和个人遵循的非法规性策略。

非法规性策略可能是自愿行为,如消费者出于对风电的环境友好性的认同而主动购买风电;还可能是行政行为,如政府改进风电项目的审批程序和推动配套服务体系的建设。

法规性政策可以划分为规制性政策和市场性政策。前者用来消除政府不愿意看到的厂商行为,如市场电价体系中的风电发电量强制配额惩罚措施。后者则通过干预市场机制来营造良好的市场环境,增加政府希望看到的厂商行为。

市场性政策表现为推动需求和拉动供给两种方式。前者直接影响中间和最终风电用户的需求量,典型的应用是可再生能源电力证书体系。后者直接影响风电的价格和成本,其基本特点是中间和最终风电用户之间不存在二次交易。

旨在拉动供给的市场性政策可以是直接政策,如对本地风电设备制造商进行直接补贴、为其提供优惠的零部件进口关税、减免其营业税和所得税、为其提供出口信贷援助等;也可以是间接政策,如引入特定的风电定价机制、设定上网电量中风电所占的强制比例、要求电网公司与风电项目开发商签订长期购电协议等。

二、风电产业利益相关者及其利益关切分析

政府在选择和设计各种政策时,参考了政策的有效性、效率、系统性、可行性和灵活性等标准。这些标准对于衡量政策的影响力必不可少,但仅凭它们制定出的政策往往不能很好地平衡所有利益相关者的利益关切,因而使政策在实践中反馈的效果低于初始设想。因此,有必要先对这些利益关切进行分析。

任何政策都作用于与之相关的主体,这些主体就是利益相关者。风电产业规则框架涉及的利益相关者分布在三个领域,即政府和组织、常规电力产业、风电产业。

政府和组织领域的利益相关者包括政府部门、非政府组织和国际机构。政府部门除了关心风电产业为国民经济的发展带来的利好外,还关心维护行政体系固有的自身利益。在实践中,政府的这两个利益关切由于资源的约束而往往自相矛盾。非政府组织最关注风电项目对环境、生态和生活方式的负面影响,会要求政策顾及这些关注,而很少考虑到这些诉求增加的各种成本。国际机构会提供一些支持措施,但很可能不切合具体国家和地区的实际。

常规电力产业领域的利益相关者包括发电公司、电网公司和电力消费者。发电公司和电网公司追求企业利润最大化,但强制配额措施和电价分摊机制等障碍会干扰其利益实现。电力消费者最关心电力价格,所以风电并网的电价分摊机制不一定受其欢迎。

风电产业领域的利益相关者包括贷款机构、设备制造商和项目开发商。设备制造商和项目开发商为了获取竞争优势,需要大量资金进行技术创新和固定资产投资,而作为其最主要资金来源的贷款机构,往往不仅惜贷,还希望得到额外的政策保障,这使得他们转变到政府为其设定的支持设备制造商和项目开发商的角色的对立面。

三、基于利益相关者进程的风电产业政策制定机制探讨

如果能平衡好利益相关者相互冲突的利益关切,风电产业政策在实践中反馈的效果必然更符合初始设想。本文提出:可以将多元利益相关者进程(Multi-Stakeholder Processes,MSPs)引入到我国风电产业政策的制定过程中。

MSPs是一种促进三个或三个以上利益相关者就某个特定议题进行沟通讨论、寻找解决方案、做出决策的协同机制,它强调各方的积极参与和民主原则,注重发展各利益相关者之间的伙伴关系。MSPs在实践中取得了很多成就,荷兰的太阳能光伏协约(PV Covenant)就是一个典范。

PV Covenant是由荷兰能源和环境署于1997年开始运作的一个基于利益相关者的协约项目,它根据太阳能分阶段并网的政策目标就降低上网电价的议题进行各方协调,以取得各方意见的最终一致。自1997年以来,有28个政府部门、研究机构和相关企业陆续加入该协约,促成了荷兰太阳能光伏装机容量在2000年超额完成预定的7.7MW的目标。

建议:我国可以建立一个类似的基于MSPs的风电产业协约组织,该组织由相关政府部门领导,拥有联络、监控、技术等委员会,包括政府部门、相关企业、科研院所、金融机构、智囊团体和民间组织等一系列主体,依托会晤、报告、宣传等机制运行。可以期待,将MSPs引入风电产业政策制定过程,有助于风电产业政策在实践中取得更好的效果。

参考文献:

[1]N. Enzensberger, M. Wietschel, O. Rentz. Policy instruments fostering wind energy projects―An multi-perspective evaluation approach[J]. Energy Policy, 2002, 30(9): 793-801

[2]Joanna Lewis, Ryan Wiser. Fostering a renewable energy technology industry: An international comparison of wind industry policy support mechanisms[J]. Energy Policy, 2007, 35(3): 1844-1857

[3]Stakeholder Forum. What are MSPs? [EB/OL]. www.省略

[4]NOVEM. The PV-Covenant in the Netherlands[Z]. Case study for the IEA/CERT project on “Lessons learned and best practices in energy technology deployment”, 2000.11.21