试论财政支农\金融信贷政策与农民收入增长

【摘要】 目前,国内学术界对财政支农和农村金融信贷方面的研究文献、著述较多。但对我国财政农业支出资金的分配方式、资金的投入方式、资金的拨付方式按照效率原则来分析、从财政支农资金和农村金融市场论的结合上来促进“三农”问题解决的研究并不多见。就是从这点出发,分析我国财政支农和农村金融信贷政策的现状、特点和运行效率,找出现行财政支农和农村金融信贷政策的优化措施,以期更有效率地达到设定的政策目标。

【关键词】 财政支农;政策;措施

一、引言

在城乡差距不断扩大、农村生存环境和经济条件相对于城市持续恶化的今天,依靠农村消费拉动内需、实现国民经济“又好又快”发展显然是难以行得通。从另一个方面讲,始终将占中国人口近70%的农民排除在分享改革开放经济成果的行列之外,是极不人道的,也有悖于“公平正义”的和谐社会理念。发展农村经济、改善农民生活条件,其最终的落脚点就在于增加农民收入。增加农民收入:一方面需要农民自身增加投入,提高劳动生产率;另一方面也需要国家给予政策扶持。既应该包括财政方面的支农政策,也应该包括金融信贷方面的支农政策。1980年12月在中央工作会议上,陈云讲话称:“我们要改革……随时总结经验,也就是要‘摸着石头过河’。”邓小平对陈云提出的“摸着石头过河说”完全赞同。“摸着石头过河”,是在勇敢实践中不断总结经验的一种形象性的说法,是改革开放3条经验――“猫论”、“摸论”、“不争论”中的其中一条。在社会主义市场经济条件下,探索如何给予农业发展以政策扶持,无异于“摸着石头过河”。

目前,国内学术界对财政支农和农村金融信贷方面的研究文献、著述较多。张杰(2003)认为在农户是否具有经济理性的问题上,无论是从“理性小农”视角,还是从“道义小农”视角,来考察中国农村经济中的农户,得出的结论都难免简单化,中国的绝大多数农户并不能简单地依据他们是否会追求利润还是谋求生存来划分,中国农户具有更为丰富的内涵。在我国占主流观点的还是财政补贴理论,对财政支农的研究可以大致归结为以下三方面:一是对财政支农资金规模的研究(韩俊,2006;迟慧,2005;李焕彰、钱忠好,2004;等)。学者们较一致地认为我国的财政支农规模偏小,有的学者提出了中国财政支农支出的最优规模大约为农业GDP的47.2%(何振国2006);二是关于财政支出结构的研究。多数学者认为我国农业财政支出结构不合理,导致农业财政支出对农业总产值增长的贡献不大(李焕彰、钱忠好,2004;安广实,1999;等);三是对发达国家财政补贴农业的规模、结构、方式、立法的研究(李超民,2007;郭玮,2002;陈孟平2000;赵昌文2001,等),此类研究为我国借鉴发达国家财政支农政策的有益之处提供了借鉴。

总的看,虽然学术界在这方面的研究颇多,有许多不乏针对我国实际、有独到见解和有深度的分析和研究,但对我国财政农业支出资金的分配方式、资金的投入方式、资金的拨付方式按照效率原则来分析、从财政支农资金和农村金融市场论的结合上来促进“三农”问题解决的研究并不多见。本文就是从这点出发,分析我国财政支农和农村金融信贷政策的现状、特点和运行效率,将我国的实践与导致农民收入增长的动因(即相关理论)做一个相互验证,对现行的财政支农和农村金融信贷运行机制的绩效做出评判。最后在综合分析相关理论及实证分析的基础上,找到现行财政支农和农村金融信贷政策的优化措施,以期更有效率地达到设定的政策目标。

二、我国财政支农和农村金融信贷的运行现状

(一)财政支农政策

1.我国财政支农概况。我国的财政支农政策经历了从无到有,从单一到多样化,从适应计划体制到适应市场体制的过程。建国初期到改革开放前,财政支农政策以保障农民的基本生产为主,具体形式是提供一些公共服务,如兴建水利设施、“赤脚医生”计划等。这时候国家的政策重心放在城市和工业上,农村则是作为工业原材料来源地和工业产成品销售地配合国家的城市化和工业化战略而处在一个相对次要的位置。当时国家财政力量薄弱,有限的资源必须优先投入到城市和工业,财政支农水平一直在低水平徘徊。改革开放以后,随着国家财政实力的增强和政策的调整,财政支农的力度和规模不断加大(支农支出和农业支出分别从1978年的76.95、150.66亿元增长到2007年的2161.35、3917亿元),特别是近几年,中央每年的一号文件都是关于“三农问题”,财政支农政策进入一个新时期。

2.我国财政支农资金的支出结构。财政用于农业的支出即为“支农支出”,是指政府通过转移支付、购买支出、发行公债、税收等财政政策工具,以向农业生产者提供农业公共品和服务,为农业生产的持续稳定发展创造良好外部环境为目的的各种直接和间接的资金投入。按照我国的统计分类,我国的财政支农支出分为以下几大类:

(1)支援农村生产支出,指国家财政支援农村集体(户)各项生产的支出。包括对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费,对农村水土保持措施的补助费,对农村举办的小水电站的补助费,特大抗旱的补助费,农村开荒补助费,扶持乡镇企业资金,支援农村合作生产组织资金,农村农技推广和植保补助费,农村草场和畜禽保护补助费,农村造林和林木保护补助费,农村水产补助费,发展粮食生产专项资金。此外,广义的支援农村生产支出还应包括农业综合开发支出、支援不发达地区支出中的财政扶贫专项资金和“三西”农业建设专项补助。

(2)农业基本建设支出,指国家财政以扩大农业综合生产能力为主要目的的各种新建、扩建工程和有关项目的固定资产投资。

(3)农业科技三项费用,指国家用于农业科学技术方面的支出,包括新产品试制费、中间试验费和重要科学研究补助费。

(4)农村救济费,指财政用于农村抚恤和社会福利救济的费用,包括农村社会救济费和救灾支出两部分。农村社会救济费包括农村五保户、贫困户及麻风病人的生活救济费;救灾支出是指特大自然灾害救济补助费、灾后重建补助费和自然灾害救济事业费等。

(5)其它。除以上几项以外的用于农业的财政支出项目。

3.我国财政支农的支出方式。过去,财政支农资金投入方式比较单一,只有无偿投入一种方式和类型,伴随着我国公共财政体制下的财政支出体制的建立和完善,新型的财政支农支出方式也应运而生。根据实施中的具体情况,当前我国可以选择和运用的财政支农支出方式或手段主要有如下一些:

(1)农业补贴。补贴的主要内容有:粮棉油价格支持政策补贴、粮油等国家公共安全储备补贴、农业生产资料价差补贴、农村救济费支出、农业税收减免、国内食品援助方面的补贴和农业贷款利息补贴。

(2)有偿资助。由政府提供的财政支农资金是需要偿还,这种手段有较强的成本约束作用,主要用于商品生产基地建设,也适用于中低产田改造、小型农田排灌设施以及确保城乡副食品供应的畜舍鱼塘的建设。例如可以走“国家贷款修地,农民有偿种田”的新路子,一方面改变土地建设中的资金严重不足问题,另一方面制约了对土地的破坏,改变在无偿投入下以往边建设边毁坏的状况。这种有偿资助手段可以把投资与效益挂钩,投资方式由无偿变为有偿,充分体现了经济杠杆作用,有助于提高建设经济效益。

(3)外部性补偿。在造成水土流失、破坏植被和生态平衡、导致环境状况恶化的地区,可以使用向当地农户发放国家库存过剩的农产品的财政支农手段,来支持和帮助他们从事退耕还林、种草、种树等有利于改善生态环境的生产活动。

(二)农村金融信贷政策

1.我国农村金融信贷制度的变迁历程。为了适应经济体制改革的需要,国务院于1979年2月发出《关于恢复中国农业银行的通知》。规定农行直属国务院,由人行代管,自下而上建立各级机构,并领导农信社。农行于1979年3月正式恢复成立后,形成了由农行统一管理,农行和农信社分工协作的农村金融体制,适应农村普遍推行的家庭承包责任制。1984年后,进行了金融体制改革,推动农行企业化,建立县级农村信用合作联社(以下简称“县联社”),完善农信社内部经营机制,多种金融组织、金融形式应运而生,除农行、农信社外,还建立了农村信托投资公司,在一些地区涌现了多种形式的合作基金会。部分民间借贷由互转向盈利性。

1992年邓小平发表南巡讲话和十四、十五大以后,农村金融体制改革作为整个金融体制改革的重要组成部分,其改革步伐也大大加快:建立农村政策性金融独立运作体系,于1994年11月正式组建中国农业发展银行(以下简称“农发行”),主要负责农副产品收购、农业综合开发和扶贫等业务。农信社和农行脱离行政隶属关系,不再受农行的领导,按照合作制原则规范,向真正的合作金融组织的方向发展。农行在分离出政策性业务后,加速向商业银行转化,但步履维艰。这样以农信社主体,农行和农发行及其他金融机构分工协作,构成了当前合作金融、商业金融和政策性金融并存的农村金融体系。

1998年6月,中国人民银行对四大银行机构的撤并提出了非常具体的要求:1998～2001年,国有商业银行撤并境内分支机构和营业网点4.4万个。这次改革措施推行的目的是降低国有商业银行的经营费用,提高运行效率,加快国有商银行向商业银行转变的步伐。但是,国有银行撤并导致了农村金融“真空”。由于农金会的规范化发展未取得实质性成果,反而出现了以招股名义高息吸储、大量对非会员提供贷款,入股人不参与管理、不承担风险等问题,致使金融秩序混乱,金融风险倍增。1999年1月,国务院决定统一取缔全国的农金会,“对符合条件的并入农村信用社,对资不抵债又不能支付到期债务的予以清盘、关闭”(1999年国务院第3号文件)。

2.农村金融信贷监管制度。金融监管制度包括监管主体、监管对象、监管内容以及监管体制和监管手段等方面,无论是发达国家还是发展中国家,无论是整体金融还是农村金融,都需要广泛而严格的监督管理。农村金融信贷监管制度与金融监管制度相比,其内容要狭隘的多,但是考察思路是一致的。农业信贷监管包括以下内容:

(1)市场准入的监管。市场准入是监管部门对新设农业信贷机构以及原有金融机构新开展农业信贷业务进行的限制性管理。任何新设农业信贷机构及新开办农业信贷业务的金融机构都必须向监管部门提出申请,经审查批准取得营业执照后方可营业。

(2)资本充足率的监管。资本充足率是金融企业安全和承担风险能力的重要指标,也能有效衡量金融机构稳健程度的重要指标。从监管的角度看,资本充足率越低,说明资本占资产的比例越小,一旦发生风险损失,自身给予补充的能力就越低,风险就越大,安全度也越差。

(3)业务经营活动的监管。对农业信贷机构业务活动的监管主要包括对一级法人资产负债比例管理,贷款风险管理和资产流动性管理。

(4)对农业信贷市场和利率的监管。农业信贷市场是农业信贷组织与信贷需求方及监管当局间联系的“桥梁”,其秩序的好坏直接影响农业信贷的发展。农业信贷供给体系的负外部性、农业信贷的高风险性以及信息不对称等原因对农业信贷监管提出了很高的要求,我国正逐步加强和规范对农业信贷的监管。

3.我国农村金融信贷运行的特征。农村金融信贷制度几经变迁,形成了现行的农业政策性银行、国有商业银行和农信社分工协作的制度安排格局。这种制度安排从形式上看无懈可击,但在实际运作中却暴露出诸多理论与实践上的缺陷。从以上的分析看,我国的农村金融信贷运行有以下特征:

(1)农村金融制度的每次变迁均是自上而下的政府强制,而非自下而上的诱发性政府行为,更不是农村经济主体自主。农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径也相悖。1979年以来农村经济制度的两次具有历史意义的变革,都采取了自下而上的诱发性变迁方式。如家庭联产承包责任制的实行和推广、乡镇企业和农村个私企业的兴起。农村经济制度的上述两次变革,都使农村经济主体的产权关系进一步明晰,而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。

(2)农村金融组织产权不清。农业银行作为国家独资银行,在产权上的突出问题是产权主体虚化,法人地位残缺。现行的委托―制度下,国家与银行的财产权益缺乏真正的利益关联,银行经营者缺乏追逐利润的内在动机,政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制。我国绝大多数农信社以几经历史变迁的原有农信社为基础,原有农信社的所有者权益与现有资本机构的关系仍有待厘清。

(3)农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。农业银行作为国有商业银行,市场定位发生了重大变化,业务范围已与其它国有商业银行无异,竞争的视角也从农村转向城市,从农业转向工商业;各种形式的民间借贷属非正规金融部门,不受政府政策上的鼓励与保护,且具有较高的金融交易成本;于是农信社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。其它金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁,农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。

三、财政支农和金融信贷政策的效率分析

(一)我国财政支农政策的效率分析

财政支农投入性资金的使用目的是提供农村公共产品或服务,矫治农村市场的市场失灵。财政支农资金有着其他形式资金不可替代的导向作用,与其他渠道的农业投入共同构成农业经济增长的主要因素。支持资金的投入可以为农村的生产发展创造良好的外部条件,进而引导私人部门对农村和农业进行投入,发挥公共支出与私人投资的互补效应,改善农村资源的配置效率,最终促进农村经济的增长。财政支农资金使用的非盈利性和效益的外溢性决定了资金的使用效益除了经济效益之外还必然包括社会效益和生态环境方面的效益。例如农业综合生产能力的提高和粮食的安全供给带来的社会稳定是财政农业投入性支持实现的主要社会效益;而国家用于大江大河的治理、飞播牧草、防护林建设、水土保持等方面资金投入的主要目的是实现生态效益。

用每一元财政农业投入性支持资金所对应的农业增加值(GDP)的数额来衡量财政农业投入性支持资金的产出效率,根据改革开放以后各年的农业增加值与财政农业投入性支持资金总额的比值,我们可以看出农业增加值与投入性支出的比值在改革开放的最初三年是比较低的。从1981年到1997年这一比值相对比较稳定,最高值为1995年的22.08,最低值为1981年的15.28。由此说明这一段时期财政农业投入性支持资金的产出效率比较稳定。从1998年开始,这一比值开始下降,2002年为10.49。这主要是因为1998年开始实施积极财政政策以后,国家大幅度增加了水利方面的基本建设支出,这方面的支出主要具有长期的生态环境效益,所以对农业增加值的贡献较小。

我国财政支农政策的效率存在一些特点:我国财政农业投入性支持的相对规模逐渐下降,有许多项目的支出用于改善农业的生态环境,因而不具有直接经济效益;在财政农业投入性支持总额中,对农业总产出有直接影响且具有投资乘数效应的农业基本建设支出的总量有限,在财政农业投入性支持总额中所占的比重较低;财政农业投入性资金管理和使用过程中存在效率损失。财政农业投入性资金在流转过程中,由于采用自上而下,层层落实的方式,常常会因为资金管理的多环节和资金投放的多重去向而发生非农化、挪用和损失浪费现象等。

(二)我国农村金融信贷政策的效率分析

农村金融信贷市场是农村金融信贷政策最重要组成部分,考察我国农村金融信贷政策的效率首先从农村金融信贷市场效率入手。这里对我国农村金融信贷政策的效率分析将从农村金融信贷机构的经营效率和农村金融信贷市场对农业产出的影响两个方面展开:

1.我国农村金融信贷机构的经营效率。农业信贷机构的效率直接影响农业信贷的供给成本、供给质量和供给效率,因此农业信贷机构的效率是农业信贷市场效率的核心。目前中国正式农业信贷机构主要包括中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社,随着国家金融体制改革,三种农村金融机构分别朝商业性、政策性和合作性方向发展。但在这一过程中,由于各种新的制度尚未形成,旧的体制已经失效,运行规则的无序导致农村金融机构的运行效率出现很多问题。

中国目前为农村提供信贷服务的机构主要有中国农业银行、农业发展银行和农村信用社,其中随着农业银行的商业化改革,其盈利性目标与农业信贷项目分散、小规模、高交易成本的特点已经背离,农业银行提供农业信贷服务的功能存在弱化趋势。农业发展银行虽然作为农业政策性银行进行规划,但由于目前农业发展银行主要是为国家粮食企业提供粮棉油购销、存储贷款,还不能为农户提供直接信贷服务。因此,目前的农业发展银行对农户来说存在一定程度的“虚化”。农村信用社作为目前最主要的农业信贷机构,能够为农户提供直接的贷款,由于农村信用社历史上的多次调整造成产权关系混乱,各地区农村信用社发展参差不齐,地区市场分割,管理人员素质较低,技术落后等因素都限制了农村信用社对农业提供信贷服务的数量和质量。大量民间借贷的出现也表明国家正式农业信贷机构为农户提供的信贷服务还不能很好地满足农户对农业发展的需要。

另外,作为中国目前农村金融市场最主要供给者的农村信用社,由于其产权关系不清,合作制原则虚化以及在经营上受到地方政府干预,使其对资本的运用效率处于较低水平,农户贷款的逾期贷款、呆滞、呆帐贷款所占的比重较高,农业信贷风险不断累积.中国农业信贷机构信贷资本运用的效率必然会影响农业信贷市场的运行效率,呆帐、呆滞贷款的大量存在必然使信贷资本周转速度下降,使本来己经相对稀缺的农业信贷资源显得更为稀缺。

农业信贷机构的盈利能力也是考察农业信贷机构,特别是商业性农业信贷机构运行效率的重要指标。以农村信用合作社为例,其盈利能力处于较低水平,呈现很明显的地域差别特征:民间经济活跃的东部地区,如浙江温州,其盈利能力很强,甚至表现得比其它金融机构更好。在中西部地区,特别是民间经济极不发达的西部省份,如甘肃、宁夏,农村信用合作社维持正常的日常工作都困难,大范围地亏损。其它金融机构的涉农业务也面临盈利困难,难以维持的困境。中国农村金融机构较低的盈利能力,甚至严重亏损累积必然不利于农村金融机构的长期发展,并使农村信贷供给能力萎缩,减少农村信贷市场的资金供给规模,加剧农村信贷市场的供求矛盾,不利于农村信贷市场的培育,并将对农村的持续发展造成影响。

2.农村金融信贷市场对农业产出的影响。农村信贷市场对农村的影响主要是通过农村信贷市场的配置作用将农村信贷资金转移到农业生产等领域。信贷资本通过对农业投入的资源数量和结构实施影响,最终对农业产出造成影响。从中国1978～2007年农业信贷与农业总产值的数据来看中国农业贷款由116亿元增加到15428亿元,中国农业总产值由l397亿元增长至48893亿元。1978～2007年中国农业信贷与农业总产值的相对比率平均为6.82,略有下降趋势。1978～2007年农业信贷平均增长速度为18.48%,农业生产总值(不变价)的平均增长速度为6.34%,农业信贷增长速度与农业总产值增长速度的比值平均为2.9l(见图三-4)。中国农村金融信贷与农业投入要素之间具有正相关关系,如果不考虑其他影响因素,金融信贷的增长对农业投入要素的增加具有正效应。

数据来源:历年《中国金融年鉴》和《中国农村统计年鉴》

农民收入是农业产出的最终目的和表现。提高农业产出的目的不仅增加农产品的市场供给,而且提高农民的收入水平。在以农业为主要产业的农区,农业收入仍然是构成农民收入的重要组成部分,农业信贷对农业产出的影响也必然表现为农业信贷对农民收入的影响。从理论上分析,农业信贷的增加将有助于农民收入水平的提高,特别是在贫困落后地区采用的小额信贷扶贫政策,农业信贷为农民脱贫致富提供原始资本,为农民提高收入提供了良性循环的起点。从1978～2007年中国农村居民人均纯收入的数据可以看出,中国农村居民人均纯收入由134元增长至4140元,平均年增长速度为13.39%。如果不考虑其他因素的影响,增加农业信贷投入将有利于改善农民的收入水平。

(三)实证分析

1.模型的建立和变量选择

此部分通过建立模型,利用改革开放以后(即1978～2007年)的数据进行实证分析,来比较财政支农资金和农村金融信贷资金的使用效率,从而相应地提出财政支农资金支出方式的改革,以期获得帕累托改进。模型的建立是参考新金融发展理论文献来研究我国财政支农资金和农村贷款的效率及其影响。关于经济增长中金融发展的重要性,经济学家历来就有非常不同的观点(参见 Levine(1997)的综述),因此来自跨国比较、国家研究、行业层面分析和企业层面调查的经验证据就显得尤为重要。研究金融市场促进经济增长的经典实证模型形式如下(King and Levine,1993;Levine,1997;Levine et al.,2000; Christopoulos and Tsionas,2004 等)。

Grwtht=?茁0+?茁1Financet+?茁2[Condition-Ingset]t+?滋t

其中应变量Growtht代表经济产出,Financet代表金融发展程度或金融深化的指标,如金融系统中流动负债占总产出的比重、商业银行资产占商业银行与中央银行总资产的比例、私人部门得到的信贷总额占总产出的比重等,[Condition - Ingset]t代表其他影响经济产出的控制变量,如投资等。于是,参数?茁1就反映了金融发展对于经济增长的作用。我们的模型设定与之类似,形式如下:

yt=?茁0+?茁1Xt+?滋t

其中yt代表第t年农村的人均纯收入(取自然对数形式),Xt 是代表第t年的农村贷款或财政支农资金(取自然对数形式),?滋t是误差项。?茁1表示农村贷款或财政支农资金对农村人均收入影响的程度,在模型中衡量了农村贷款或财政支农资金的效率。

2.数据分析

(1)财政支农资金对农民人均纯收入的影响

根据以上设定的模型,假定农民人均纯收入与财政支农资金的关系式为:

yt=?茁0+?茁1Gt+?滋t

Gt为第t年财政支农资金的投入量,利用1978-2007年的数据可以得到如下的回归方程:

yt=1.759388344+0.6826555883*Gt

各参数的相关数值如下表:

从该表中可知:R2=0.977585,D.W.= 2.169878,方程的回归效果较好,财政支农资金和农民纯收入之间存在很强的相关性,即财政支农资金每增长1%会带动农民纯收入增长0.68%。

(2)农村金融信贷对农民人均纯收入的影响

同理根据以上设定的模型,假定农民人均纯收入与金融信贷的关系式为:

yt=?茁0+?茁1Ft+?滋t

Ft为第t年的农业贷款,利用1978-2007年的数据可以得到如下的回归方程:

yt=1.336159718+0.8904573536*Ft

各参数的相关数值如下表:

从该表中可知:R2=0.922818,D.W.=0.243110,方程的回归效果较好,财政支农资金和农民纯收入之间存在很强的相关性,即财政支农资金每增长1%会带动农民纯收入增长0.89%。可见,无论是我国的政策实践,还是理论研究,还有国外的经验,都表明财政支农和金融信贷对促进农村经济增长、农村收入增加具有重要作用,也是必需的。

四、对策建议

(一)财政支农要体现公共财政职能

财政支农作为国家利用财政力量向农民提品和服务、扶持农村和农业发展的手段,不同于市场经济中的私人交易,其是公共财政的一部分。财政支农涉及的领域应该有个界限:公共产品和准公共产品市场,即财政支农要体现公共财政职能。将财政支农的范围限定在公共产品和准公共产品市场之内,一方面可以集中有限的财政资源用于农村公共产品和服务的供给,如农村义务教育和技能培训、农村基本医疗保险和社会保障、交通和水利设施的建设和维护等,避免财政支农项目庞杂不清而造成的资金不足,正所谓“好钢要用在刀刃上”。另一方面理论和实践均表明,私人产品由市场来提供是有效的,政府介入私人产品市场极有可能造成竞争不充分、寻租行为等效率损失的现象,计划经济时代的某些灾难性后果足以给我们以警示。出于维护市场公平和促进经济效率的考虑,财政支农也必须将目光集中于公共产品市场。

(二)金融信贷中的道德风险注定其要更多地依赖市场机制

如果缺乏足够的激励和约束,金融信贷的借贷双方都会有强烈的冲动去“损人利己”,引起严重后果。商业银行作为营利性机构,政府一味希望其向交易成本高昂、信息不充分的农村信贷市场提供优惠贷款而不给予任何补偿的意图必然会受挫,中国农业银行在向商业银行改制的过程中撤并其农村分支机构就是明证;政策性银行、信用合作社作为具有特定目的的非营利性金融机构,理论上它们应该成为农村优惠信贷的主力军,但现实中资金来源和持续性经营的压力使农民从中受惠甚少,在非营利性原则和持续性经营寻找平衡,是它们急需解决的难题;民间金融作为正规金融的某种补充,由于其通常较高的借贷成本和可能带来的风险,一直受到政府的压制和禁止。

但应该认识到,民间金融的历史远比我们共和国来的悠久,其顽强生命力和近年来的发展说明它的存在具有一些合理性。其发展需要的是规范和引导,而且承认它的存在也可以为现有的农村金融体系引入宝贵的市场竞争;农民作为信贷的需求者,在极端情况下(如既得到低息贷款,又有政府为其担保风险),极容易产生高风险投机和贷而不还等行为,从而恶化农村的信贷环境。在农村信贷市场中,金融机构应该为其承担的高风险和高成本获得合意的市场报酬,农民也应该负担相应的借贷成本。由此产生的农民负担较重问题,政府应该用市场手段(如财政补贴、税收优惠等)解决而非行政指令和严厉管制。

(三)财政支农和金融信贷政策需要法律的保障

在财政支农和金融信贷刺激农村、农业发展方面,世界各国都非常注重法律的支持作用。在这一点上,美国的情形体现得淋漓尽致:美国农业支持政策每隔5年必须重新评估并以国会法案的形式重新审定。在重新评估制订之前,美国农业部必须向国会提交一个新的农业法案提案,最后经国会表决通过并交总统签署后实施。光是在近年,其通过得农业支持法案就有《The Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996》(1996)、《Farm Security and Rural Investment Act》(2002)等五部之多。美国的农业支持法律体系或许过于复杂,但美国农业的高效率和农产品的世界竞争力显然从中受益良多,正是这些清晰、透明的农业支持法案使得美国的财政支农和金融信贷政策能最大限度地发挥作用。

反观我国,虽然每年有中央的一号文件强调财政支农和金融信贷,各部委也会制订相关规章指导政策的实施,但却缺乏一个清晰、完整、连贯的关于财政支农和金融信贷政策的指导方针,有些部门甚至因为权力重叠出现规章冲突或管理缺位的情况。制订一套明晰各方(涉农部门、农民等)权责的法律体系,革除当前财政支农和金融信贷中的一些混乱弊端,使政策得以有效执行也是当前的一项紧迫任务。