“财”“政”分离型公共政策执行的综合研究

[摘要]在我国的义务教育、医保、社保、廉租房与经济适用房建设等民生领域的政策中，普遍存在着“财”“政”分离的现象。要分析这类政策的执行，需要引进地方党政首长偏好这一变量，建立“制度一偏好一行为”的宏观与微观相结合的分析框架。即从宏观上分析任期政绩考核制度、权力控制制度、政府间利益分配制度等制度变量对地方党政首长的制度激励与约束，剖析地方政府的行动空间，从微观上辨析地方党政首长的偏好及其行动策略，从而实现制度分析、偏好分析以及行为策略分析的结合。

[关键词]“财”“政”分离　政策执行　央地搏奥

[中图分类号]F810.2　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2010)06－0067－05

一、问题的提出

从财政的角度看，公共政策可以分为两种类型：一是“财”(财政资金)“政”(公共政策)配套的政策，政策配套相应的资金；二是“财”“政”分离的政策，政策不配套资金。在我国的义务教育、医保、社保、廉租房与经济适用房建设等民生领域的政策中，普遍存在着“财”“政”分离的现象。即政策的目标和工具由中央政府规定，但政策执行所需资金由地方政府来承担。地方官员形象地称之为“中央点菜，地方埋单”或“中央请客，地方埋单”。这种分离实际上使政策的执行陷入政府间关系的罗网中，客观上赋予了地方政府政策执行的博弈能力，从而催生政策执行的不确定性。对此，邓小平曾指出，“财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。数字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题”。充足的资金是公共政策有效执行的前提，“一项政策无论它多么重要，多么紧迫，如果在预算资金的分配过程中，得不到资金保证，那么，这项政策就只能徒有虚名”。鉴于此，有学者指出，政策与预算的分离是中国很多公共政策难以执行的重要原因。因而，“政策决策只有当它们能够通过预算过程而被执行的时候才是有意义的”。本文研究的问题是：“财”“政”分离型政策的执行受到哪些变量的影响?以何种框架分析这类政策的执行?

二、“财”“政”分离型政策执行的自变量

一般来说，政策执行受制于政策内容、政策资源、执行组织、执行环境、执行者素质、利益博弈、价值争论等诸多因素，是多变量混合的复杂过程，实际上成为“制度一偏好一行为”选择的策略组合。在多变量的交互作用下，往往导致…上有政策，下有对策’，‘有令不行，有禁不止’，‘政策走样’等政策执行过程中变形、受阻、乃至停滞等政策执行阻滞的不良情况屡见不鲜”。因此，要分析“财”“政”分离型政策执行，就要建立“制度一偏好一行为”的综合分析框架。即从宏观上分析任期政绩考核制度、权力控制制度、政府间利益分配制度和地方预算制度等制度变量对地方党政首长的制度激励与约束，剖析地方政府的行动空间，从微观上辨析地方党政首长的偏好及其行动策略，从而实现制度分析、偏好分析以及行为策略分析的结合。

(一)“财”“政”分离：政策执行的资源变量

多数学者将充足的资源视为政策执行的一个前提条件。如萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出的政策执行三因素模型中就有经费因素，豪格伍德和葛恩提出的完美执行的十个条件中，排列第二的就是足够的资源和时间。因此，为确保政策可执行，政府在决定一项公共政策时，实际上(明显或隐含地)在同时做两项决定：一项是关于政策内容本身，另一项是为政策的实施而拨款。而“财”“政”分离型政策属于无资源保障的政策，政策资金依附于下级财政。但是，目前我国地方财权实际上掌握在地方党政首长和职能部门手中，财政支出主要反映地方领导和行政部门的偏好。在“财”“政”的情势下，中央政策要得到地方政府的执行，其内容必须要与地方利益偏好相兼容。也就是说，只有与地方利益(甚至是地方官员利益)共容的中央政策才能得到地方资金的支持。否则，政策执行资金将难以到位，政策过程势必搁浅在第一阶段，即中央决策阶段。正所谓“政令不出中南海”。这实际上也反映出，政策执行并非自上而下的线性过程，而是受到地方党政首长的利益偏好、考核与利益分配制度、政策行动者影响的网络过程，从而释放出地方机会主义空间。

(二)任期政绩考核制度和政府间利益分配制度：政策执行的主要制度变量

制度既能约束人们的行为，也能对人们的行为产生某种激励，因而成为人或组织偏好形成的重要影响因素。任何政策都是在一个各种正式制度和非正式制度缠绕的环境中运行，行动者在一定的制度约束中建构自身行为策略。对此，E.奥斯特罗姆提出了政策执行的行动舞台(action area)概念，认为在政策执行的行动舞台中，行动者受到行动舞台外面的制度规则、共同体属性以及自然或物质条件的约束，它们影响着行动者之间交往的模式及其结果。在我国，影响地方政府政策执行的制度变量主要是政绩考核制度和政府间的利益分配制度。

任期政绩考核制度是地方党政首长行为的指挥棒。在中国，地方各级政府与上级政府之间存在严格的等级关系，地方政府的考核压力主要不是来自地方议会和地方公众的选票，而是源自上级政府给下级政府下达的经济社会发展硬性指标，同时根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇，并且将这种考核结果同干部的职务晋升直接挂钩。因此，地方政府官员的政治前途主要掌握在上级主要官员手中。改革开放以来，经济建设成为各级政府的中心工作，相应地，各级政府建立了以经济政绩为核心内容的考核机制，经济发展是官员升迁的重要考核内容。为此，地方党政首长为谋求政治升迁而展开激烈的经济绩效竞争。这种自上而下的以经济政绩为核心内容的考核制度成了地方党政首长行为的指挥棒，直接决定地方政府政策执行的行为选择。

政府间的利益分配制度是地方政府间利益互动的杠杆。府际财政关系是分析府际互动策略选择的重要变量。“政府间收入系统为州和地方政府引入了很大的不确定性”。各种层次的府际关系运作是否顺畅，与政策执行的效果息息相关。因此，要理解地方政府政策执行的行为选择，府际财政关系应该成为解释变量之一。“尽管的官员很少明目张胆地违反(中央)法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题”。而这种“紧迫问题”之一就是自身的财政问题。在我国，以分税制为核心的财政收入分配制度是政府间利益互动行为的杠杆。总的来说，分税制缔造了政府间财政关系相对独立、相互竞争的关系格局，这种关系事实上导致了各级政府成为独立利益实体，互相争利而卸责，上级政府利用权力优势在上收财权的同时下移事权。当地方与中央发生利益冲突时，为了维护地方利益，甚至是官员自己的私人利益，地方可能违背中央意志，变相执行政策或者利用政策的自由裁量权为自己谋利。其典型表现是地方对中央政策的“选择性执行”。这正如某地官员普遍强调他们会有选择地执行中央的政策，即符合地方需要的就执行，不符合地方需要的就不执行，必须执行的才执行，不执行也没有太大问题的就不一定执 行。“财”“政”分离型政策的执行对地方财政产生挤占，与地方利益不符，“上有政策，下有对策”的策略几乎为地方各级政府所采用。

(三)任期经济政绩：地方党政首长的核心偏好变量

公共选择理论认为，为官者的行为选择源于自身的经济收益或政治收益偏好驱动。在我国，地方党政首长的主要偏好包括政治升迁和经济收益。而在任期制的约束下，这两者的获得，均以其任期经济政绩为前提。这就决定了地方党政首长将会选择性地执行有利于提升任期经济政绩的公共政策。

政治升迁是我国地方党政首长的主要政治偏好。对地方党政首长来说，政治升迁意味着更大的政治权力，也意味着更高的政治声誉。对此，周黎安曾撰文强调：“现存理论主要将政府官员作为经济人，面临经济和财政激励，忽略他们作为政治人的特征(关心权力、职位和晋升)，如官场和权力的竞争”，因此，他将同一层级的地方党政首长相对于上级政府而进行的竞争称为“政治晋升博弈”，或者说是“政治竞标赛”(political tournaments)。在这场竞标赛中，竞赛优胜的标准由上级政府决定，主要是GDP增长率、财政收入等经济性指标。因此，地方党政首长之间围绕GDP增长和财政增收而进行的“政治锦标赛”可以将关心仕途的地方政府官员置于强大的激励之下。为获得升迁或保住“乌纱帽”，地方政府官员必须竭尽所能追求任期的经济政绩并保证任内“不出事”，同时超越竞争对手，才能最终获得政治竞赛的胜利。在这种激励下，地方党政首长的政策执行将呈现重视经济政策而轻视甚至排斥社会政策的趋向。

财政收入是地方党政首长的主要经济偏好。地方财政收入的增长，使政府能够进行更多的大型项目投资，改善基础设施条件，吸引更多的未来资本，进一步凸显任期经济政绩。同时，财政收入的增收会直接带来官员个人经济收益的增加，如货币性收入的增加、非货币性收益的多样化。政府官员的非货币性所得，通常包括工作设施条件、办公软硬件环境、公车配备、福利待遇等等组成，这些所得的丰裕程度显然与政府财政收入具有直接的正相关性。为此，促进地方经济增长，实现任期财政收入的增收，成为地方政府工作的重中之重。因此，对于那些与地方经济政绩无关且耗费地方财政收入的“财”“政”分离型政策，地方政府缺乏执行的动力。

三、“财”“政”分离型政策执行的因变量

政策执行是政策行动者在一定的制度框架、政策网络和利益格局中，围绕政策目标的实现、政策工具的运用和政策利益的调整而展开的博弈及其形成的行为策略组合，受制于一定的制度、利益偏好和网络约束。在我国，在政治升迁和财政收入增收的内部驱动下，在压力型体制和经济政绩考核机制的外部挤压下。地方党政首长对于中央“财”“政”分离型政策采取机会主义的执行策略。

(一)地方机会主义：政策执行的行为策略

政策执行的地方机会主义，是指对于中央政府的政策，地方政府采取有利于凸显自身(包括地方党政首长)经济政绩的就执行，反之就不执行；有利于短期内拉动经济、增进税基的就执行，反之就不执行；中央严格督查的就执行，反之就不执行。其具体表现是“上有政策，下有对策”，窄化目标群体，象征性执行，架空政策目标，附加式执行，“挂羊头，卖狗肉”的替执行，部分执行，肢解执行。歪曲执行，等等。

一旦“财”“政”分离型政策与地方利益相悖，地方政府就很可能采取机会主义的行为策略。我国的行政管理体制属于“压力型体制”，上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性指标。并根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇。在考核的驱动下，为获得政治升迁和经济收益，地方党政首长必须尽可能在任期内获得更多的经济成就并维持区域社会稳定。而社会是否稳定，归根结底又取决于经济能否实现又好又快的增长。因此，为了能够实现政治晋升，地方党政首长就必须在任期内致力于促进经济增长，最终赢得以经济增长为核心的“政治竞标赛”。在这种行为模式主导下，当中央的“财”“政”分离型政策与地方利益相冲突时，地方官员将以经济政绩为坐标采取机会主义策略。

(二)央地博弈：政策执行的演进状态

中央政府具有政治利益与经济利益的双重偏好。中央的政治偏好是以经济发展、社会和谐与政治稳定来凸显其执政的合法性。但中央也有其经济利益偏好，也有强烈地促进经济增长的激励。一方面，这是由于经济政绩是其执政合法性的主要内容；另一方面，经济的增长也直接带来中央财政收入的增加，甚至提高了中央公务人员的待遇。因此，中央政府和地方政府具有利益共生性。双方的分歧在于，分税制使中央和地方政府实质上成为独立的利益实体。中央利用其权威上收财权，下移事权，引起地方的不满甚至抵制，两者的博弈应运而生。实际上，“财”“政”分离型政策就是中央下移事权的载体之一，也是双方博弈的重要领域，政策执行的效果取决于双方的博弈能力。

地方政府挟经济利器和信息优势与中央展开博弈。目前，促进中国经济增长的主体是地方政府，因此，中央政府的经济政绩和财政收入在某种程度上对地方政府形成依赖。这也造就了央地博弈格局中中央的约束条件和地方的砝码。对于中央的检查监督，地方政府具有信息优势，可以通过瞒报、假报等手段进行规避。从理论上说，地方政府必须不折不扣地执行中央的政策。对于不服从的地方官员，中央政府有权将其调职、免职、记过，或者停止其升迁等。但由于中央对地方经济增长具有刚性需求，这就为地方官员政策执行创造了机会主义行为的空间。即投其所好，在中央政府最为关注和最为看重的经济增长上下功夫，以经济邀功，以瑜掩瑕，甚至倒逼中央承担政策执行的成本。这种博弈方式既能保证蒙混过关，又能降低地方成本，保证地方官员在任期内创造必要的政绩资本。

四、结语与讨论

目前，“财”“政”分离型政策的执行受到经济导向的政绩考核制度、政府间利益分配制度与权力控制制度、任期制度、政策执行监督制度和预算制度的激励和制约，政策执行并非简单的自上而下或自下而上的过程，而是“制度一偏好一行为”互动产出的系列策略组合。因此，要分析“财”“政”分离型政策的执行，需要综合分析影响政策执行的行为、利益、组织与制度等因素，构建公共政策执行的“制度一偏好一行为”整合型分析框架，厘析“财”“政”分离、地方党政首长任期目标函数、地方政府职能部门的目标函数、中央政府目标函数、政府间财政体制等变量对政策执行行为的影响，描述“制度一偏好一行为”框架下政策执行的机会主义行为策略。详见图1。

关于政策执行研究，普雷斯曼和瓦达尔夫斯基作出了开创性的研究，建立了分析自上而下政策执行的“联合行动(J0int Action)框架”。普、瓦二人通过对奥克兰市执行联邦政府的就业政策执行发现，即使联邦政府的政策过程与预算过程一致，政策执行资金充足，政策的价值也不存在政治争议，但还是难以得到忠实执行。其原因在于，政策执行通常需要涉及多个机构的合作，这些机构构成了“执行链条”，而哪一个机构出现问题，政策的执行便会出现阻滞甚至搁浅。具体就奥克兰的案例分析发现，联 邦政府虽然为政策执行配备了足够的资金，但是政策执行涉及就业政策执行局、联邦政府的审计、教育、健康、社会福利、劳工等政府部门和海军，以及奥克兰当地的市长、市政府、港口、黑人组织、保守团体等，执行的链条非常长。任何一个环节出现问题，均将对政策执行产生不利影响。通过对这些政策参与者的分析发现，执行链条的脆弱性表现在：(1)政策与参与者的组织目标不一致(imcompatibil-ity)；(2)虽然没有直接的冲突，但某些参与者不认同政策执行领导机构的权力；(3)某些参与者同时还承担其他项目，时间、资源难以兼顾；(4)某些参与者存在“搭便车”心理；(5)对组织领导和角色产生分歧；(6)对相关法规和程序存在分歧。从普、瓦对奥克兰案例的分析可以发现，在“财”“政”相统一的政策中，由于政策本身已经附带执行所需的资金和授权建立执行机构，预算资金的政治过程已经结束，政策执行的问题其实属于行政技术层面的问题，是和集体行动的困境所导致的效率低下或互相推诿，并不涉及制度层面和府际关系层面的冲突或博弈，因而执行的改善主要在技术层面展开，如怎样通过组织重建和流程再造来提高效率、加强合作。事实上，为提高政策执行效果，普、瓦开出的“药方”超越(Going Outside the Bureaucracy)和加强协调(coordination)。但是，“财”“政”分离型政策的执行不仅面临官僚机构的和集体行动问题，而且遭遇更为棘手的财政政治角力。这就导致政策执行不但遇到执行效率与协调的行政技术问题，也会遇到多主体的政治较量，使政策执行陷入行政与政治相互交织的困境。这也是本文的价值所在。

“政策决策只有当它们能够通过预算过程而被执行的时候才是有意义的。”“财”“政”分离型公共政策得不到地方政府的忠实执行，其主要原因是政策与财政相分离，执行资源无从保障。在中国，中央政策的“财”“政”分离赋予了地方政府政策执行的自由裁量权，为政策执行平添了不确定性。为保证“决于上、执于下”的政策执行的资金供给，决策过程应该与财政过程相整合。即如果政策执行需要投入资金，其数量应该嵌入相应的预算过程中。因此，为保障政策执行的资源供给，应建立政策带资金的政策执行机制。特别是对于一些需要地方财政投入而又与地方政府政绩或财政增收无关的政策。要改进政策执行效果，必须整合公共政策与公共财政，使该项政策成为有资金的政策。公共财政与公共政策整合的核心是给予公共政策执行主体(地方、下级政府)“多少钱，怎么给”的问题。其方式有两种，一是财权与政策相统一(“给权不给钱”)，二是资金与政策相匹配(“给钱不给权”)，即分权型和集权型两种模式。分权型模式要求中央将税收等收人权划归地方，由他们征收并满足政策支出需要。具体有：(1)只规定中央收入的税种，其余税收由地方自行设定，自主征收。(2)统一全国税种，但划分税源，并允许各省的税率弹性等两种选择。集权型模式不给予地方税收权，但允许通过转移支付分享收入。例如，美国属于分权型模式，而英、德、法属于集权型模式。日本还创造了“改良型”模式。这是一种“既给钱，又给权，但税权给得不多，补助也只对欠发达地区”的政府间财政关系。这说明，只要能解决政府的可用财力问题，给“权”还是给钱都是可行的。需要指出的是，财权与政策相统一的政策与财政整合模式需要较为清晰与完善的财政分权制度，要求各级政府的财权与事权划分法治化与制度化。而政策带资金的政策与财政整合模式需要中央财政有较为充裕的资金，转移支付渠道畅通，同时中央可以对地方施加控制。