探析中国地方政府防灾减灾体系的构建

摘要：随着洪涝干旱、台风地震、滑坡泥石流、极端反常性气候等自然灾害的频发，自然灾害发生的范围在不断扩大，破坏程度也在不断上升，严重影响了中国经济社会的正常发展。基于此，中国各级政府就要适时构建科学的防灾减灾体系，而相较于中央政府而言，地方政府更直接地面对着灾害的考验。地方政府构建防灾减灾体系对经济社会发展具有重要意义，在地方政府在防灾减灾体系构建过程中，应该注意一些基本事项。

关键词：地方政府;防灾减灾;体系;构建

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0200-02

近些年来，中国自然灾害发生的频率在不断上升，破坏程度也在不断提高，这严重地干扰了中国经济社会的正常建设和发展。仅2010年就发生了多起影响区域较大、造成损失较严重的自然灾害：新疆北部六十年一遇的连续暴雪降温天气，云南元谋5.4级地震，西南地区持续半年多的五十年不遇的大旱，青海玉树7.1级地震，江西、福建等南方10省区的严重洪涝灾害，甘肃舟曲县特大泥石流，台湾花莲县5.6级地震等等。除此之外，各地区危害相对较小、未经媒体报道的自然灾害亦不计其数，同样给当地人民生命财产造成了很大损失。种类各异、危害不断上升的自然灾害的频发，对地方政府的防灾减灾能力是个重大的考验。基于此，构建科学有效的防灾减灾体系，既是提升地方政府防灾减灾能力、切实保障人民生命财产安全的必然要求，也必将最大程度地为经济社会的正常建设创造一个良好环境，进而为更好的实现整个社会和公众的公共福祉奠定良好基础。

一、地方政府防灾减灾体系概述

地方政府防灾减灾体系的构建，从根本上立足于各类灾害的预防和治理，将灾害的预防、预警、救治和灾后重建纳入到一个完整的体系中。这个体系涉及到防灾减灾的各个方面，如灾情的早期预防、灾情的监测和预警、群众性灾害防治的知识与技能的宣传、灾害救治决策层的建立、救灾物资的储备、救灾人员的调集与分配、新闻媒体对于灾情的报道、灾民心理的抚慰、次生灾害的防治等。这个体系将灾害的预防与救治的各个环节纳入到了一个一体化的管理系统中，克服了传统的单纯为了救灾而忽视灾害的预防预警和防灾减灾体系的系统化与制度化建设的弊端，并能够有效地调动一切可以动用的资源用于防灾减灾。这个体系有别于传统的救灾方法，它融入了先进的管理制度和技术手段，突出了以人为本的理念，将更好地服务于民众和社会，也将更有效的提升全国防灾减灾总体水平。因此，地方政府防灾减灾体系的构建，必将有利于提高地方政府的防灾减灾能力和水平，使得地方政府能够更好地履行社会治理的职能。

二、地方政府防灾减灾体系构建的意义

1.地方政府防灾减灾体系的构建，更新了地方政府防灾减灾的观念。地方政府防灾减灾体系把对灾害的预防预警与救治同等看待，而传统救灾理念则偏重灾后抢险和救援，具有滞后性。把各种资源用于灾害的预防而非灾害的救援，有效提高了资源利用效率，从而把灾害发生的频率和破坏程度都有效地降到一个低水平――灾害风险最小化[1]。构建地方政府防灾减灾体系，从灾害的事后处理转入灾害的事前预防，是防灾减灾理念的转变与更新，也是现代社会发展的必然结果。同时，这也更好地体现了地方政府追求和保护公共利益的职能，是政府坚持以人为本理念的良好体现。

2.地方政府防灾减灾体系的构建，有利于防灾减灾的制度化建设。按照传统的救灾理念和习惯，地方政府总是在灾害发生后提出一套灾害的救济与治理方案。这种救治方案具有滞后性，结果造成救灾减灾资源临时拼凑且各自为战，降低了资源的利用效率。地方政府防灾减灾体系的构建，能够针对不同类型的灾害提出相应的防治方法，以预案的形式将各种灾害的应对办法提前制定好，能够有效整合和调配各种防灾减灾救灾资源，使其发挥最大的效用。地方政府防灾减灾体系的构建，把防灾减灾理念升华成一种基本的制度模式，形成一套体系化、科学化的管理方法，有利于政府防灾减灾的制度化建设。

3.地方政府防灾减灾体系的构建，有利于政府执政能力的提升。从某种程度来讲，防灾减灾是一种公共物品，政府进行防灾减灾就是在提供公共产品。单个人由于自身能力和其他条件的限制，在防灾减灾面前力量微弱。基于此，地方政府应该作为防灾减灾的组织者和领导者，带领企事业单位、非政府组织、社区和个人，动员社会上的一切资源，并有效地引导这些资源投入到事关公众切身利益的防灾减灾工作之中[2]。地方政府在占有和动员防灾减灾资源方面有着无可比拟的优势，所以地方政府在防灾减灾工作中所承担的责任也应该是最大的。建立在这种责任基础上的地方政府防灾减灾体系的构建，将使政府在灾害面前能最大限度地保障人民群众的利益，提升政府在民众心中的形象和威望，最终有利于政府执政能力的提升。

三、地方政府防灾减灾体系构建过程中应注意的问题

由于中国国土面积广阔，各地区地势地貌复杂多样，所面临的灾害种类也形式各异。所以在构建地方政府防灾减灾体系的过程中，要对一些关键性的问题予以高度的重视，以避免防灾减灾工作造成不必要的损失。

1.要建立科学完善的决策机制。在防灾减灾过程中，决策有力、指挥得当是十分关键的。防灾减灾涉及部门众多，影响群体广泛，关系到每一个人的切实利益，建立一个强有力的指挥领导系统势在必行。科学完善的决策机制和高水平的指挥能力是防灾减灾工作取得成功的最基本的保障。在防灾减灾体系构建过程中，各级党委与政府要密切配合、统一领导，避免出现政出多门的情况，让具体执行防灾减灾的人无所适从，从而错过防灾减灾最佳时机。党委领导要负起总责，靠前指挥，深入实际，协调各个部门的工作，总揽防灾减灾方面的整体权力，以强有力的指挥能力将防灾减灾工作在短时间内全面铺开，尽最大能力减少人民生命财产的损失。

2.要尽量取得中央政府的支持。虽然地方政府在构建防灾减灾体系过程中扮演着主要角色，但是也必须要取得中央政府的大力支持。与地方政府相比，中央政府在很多方面拥有地方政府无法获得的资源，尤其在技术力量和资源调配方面占有绝对优势。所以，地方政府要积极取得中央政府在防灾减灾方面的信息共享和技术支援。只有这样，才能有效地提高地方政府防灾减灾的技术水准，进而有力地支援地方政府的防灾减灾工作。在灾难面前，地方政府应对灾情和救灾能力进行宏观把握，根据实际需要，积极获取中央政府的援助。切不可因为地方政府掌握的资源有限而贻误灾害防治的最佳时机，从而给人民生命财产造成更大的损失。虽然防灾减灾是地方政府更直接的责任，但是中央政府对地方防灾减灾工作的支持也是不可或缺的。

3.要善用宣教手段，加强舆论引导。在日常工作中，地方政府要有计划地对民众进行防灾减灾知识的宣传和教育。发达国家都十分强调要把握住救灾抢险“自救、互救、公救”的三个原则 [3] ，只有民众真正掌握防灾减灾的知识和技能，才能及时有效的开展自救、互救和公救，防灾减灾工作也才能落到实处。群众的防灾减灾能量是巨大的，有效激发和使用好这部分能量对于防灾减灾工作的改善将会起到不可估量的作用。这就要求我们充分利用平时的宣传教育机会，让民众知晓和掌握各种各样的灾情先兆常识、预警办法、救治手段，防止面对灾情时惊慌失措。另外，在防灾减灾过程中，要切实加强新闻媒体的监督，加强舆论引导，严厉打击在防灾减灾期间少数新闻媒体对灾情虚假报道，防止引起社会混乱。“用科学的理论武装人，用科学的自救知识教育人，用正确的舆论引导人，为防灾减灾提供智力支持和思想保证。”[4]

4.要引进新技术，加强防灾减灾专业人才的培养。构建地方政府防灾减灾体系，新型技术手段的引进和专业人才的培养是一项重要内容。科学技术是第一生产力，科学技术在防灾减灾方面也是第一生产力。随着科学技术水平的提高，防灾减灾科技化水平要求也在不断提高。在构建防灾减灾体系过程中，政府部门要组织防灾减灾技术工作小组，充分运用多样化的技术手段及时监测灾情，做好灾情的科学化预报工作。与此同时，要加紧培养防灾减灾方面的专业人才，注重防灾减灾专业人才队伍的建设。积极促进防灾减灾专家库建设，集合涉及防灾减灾各方面的专业人才，对大型灾害的影响范围、救治方案、灾害损失等方面进行科学评估，为决策层提供参考。在遵循防灾减灾基本规律的情况下，将先进技术手段运用到防灾减灾过程中，同时发挥防灾减灾专业人才的作用，最终取得防灾减灾的良好成果。

5.要合理规划，促进地区可持续发展能力的提升。防灾减灾体系构建应纳入到地方政府经济社会发展规划当中，力求把防灾减灾体系的构建与地区的经济社会发展融合在一起。“防灾减灾没有捷径可走，积极防灾减灾是中国21世纪经济、社会可持续发展的必由之路，应本着对国家、对民族、对子孙后代高度负责的态度，把积极防灾减灾当做不可回避的、艰巨的历史责任。”[5] 通过防灾减灾体系的构建，摸清地区内灾情的类型和总体分布情况，停止本地区内违背自然生态规律的经济活动，严惩对自然生态的破坏性活动，统筹人与自然和谐发展，切实落实科学发展观。应合理统筹防灾减灾体系的构建和地区可持续发展能力的提升，二者相辅相成、不可偏废，唯有如此，才能促进本地区经济社会更好更快地发展。

参考文献:

[1]朱踢平,禹小英,陈英,等.中国经济增长过程中的防灾减灾问题[J].财政科学,2009,(11).

[2]马怀德,李程伟.地方层面突发事件应对的法律规制[M].北京:中国社会出版社,2009：122.

[3]金磊.教育是防灾减灾的有效途径[N].中国教育报,2008-06-09(2).

[4]王伟.防灾减灾要做好“八个统筹”[J].中国民政,2009,(11).

[5]经端.防灾减灾与经济、社会的可持续发展[J].特区经济,2005,(12).