有条件放宽启动再审的限制最大限度拓宽诉讼救济渠道

内容摘要：当前，法院的申诉上访案件逐年上升，过激申诉时有发生，而全国法院共受理复查、再审案件仅占告诉、申诉来信来访案件总数的百分之一、二，绝大部分的案件没有进入复查或再审程序。如何解决这日益增长的矛盾，笔者主张疏通司法申诉渠道，有条件放宽启动再审的限制，最大限度拓宽诉讼救济渠道。

关键词：申诉上访，疏通渠道，放宽限制，设定条件

一、 申诉上访案件现状和特点

近几年来，法院的申诉上访案件居高不下，曾逐年上升趋势。根据全国法院司法统计公报，2002年全国法院处理告诉、申诉来信来访365万余件（人）次，2003年共接待处理群众来信来访397万余件（人）次，其中最高人民法院接待群众来信来访12万余件（人）次。再加上向党、政府、人大、新闻媒体等部门的涉讼，其数字是惊人的[1].

目前申诉上访案件具有以下特点：一是民商事案件申诉上访仍居高不下，近年又出现了刑事附带民事案件、行政案件和执行案件申诉上访增多的新情况；二是集体上访、群体上访、越级上访和进省、进京上访案件增多；三是突发性、对立性和带有暴力倾向性的上访申诉案件增多；四是上访人采取的方式增多：有的围堵法院、人大、政府机关大门，威协人员的人身安全；有的采取静坐、静卧、扯横幅、穿墨衣、甚至拦截领导车辆等极端方式上访；还有极个别人扬言要采取自杀、搞爆炸、伤及他人人身安全等手段进行上访[2].

在上访群众中有的是有理上访，有些在实体处理上没有问题的案件，往往是程序上有瑕疵，使当事人联想到其实体可能也有问题。也有的是无理上访，包括案件在合理法律幅度内裁判而当事人自认为错判的，有的是生活困难，他们想通过长期的、多部门的上访方式，企图造成一定社会影响给法院施加压力，大有不达到目的誓不罢休的气势，来达到其上访目的。他们因而成为“老上访户”。

当事人对人民法院的判决不服，为什么不是按照法律程序上诉或者申诉，而是采取到省或进京上访，有的甚至缠访不休、过激申诉呢？

二、存在问题

1、司法申诉渠道不畅

为了防止或纠正错误的裁判，法律规定了可谓全方位的监督体系。从司法部门内部看，本级法院设有审判监督庭，上级法院对下级法院有监督权，人民检察院对人民法院的审判活动行使监督权，这些监督部门都可以通过复查、抗诉而启动再审程序。再从司法部门外部看，地方党委（政法委员会）作为领导机关，人大作为立法机关，对人民法院的审判工作都具有监督权，并能引起申诉复查程序的启动，还有人大代表、政协委员、新闻媒体等社会各界也可以对法院的审判工作进行个案监督。按理通过全方位的监督体系是能够处理好当事人对终审裁判仍不服或者裁判确有错误的申诉案件的。但实际情况是能够启动再审程序的案件少之又少，根据全国人民法院司法统计资料公告[3]，2002年全国法院共受理再审案件55408件，仅占告诉、申诉来信来访365万余件（人）次总数的1.52%；2003年全国法院共受理再审案件52998件，仅占告诉、申诉来信来访397万余件（人）次总数的1.33%.

由于绝大部分申诉案件没有进入再审程序，申诉者感到通过再审方式纠正判决结果的希望渺茫，便对正常的申诉途径失去信心。专业的诉讼渠道一堵塞，当事人投诉无门，便会寻找其他救济途径，他们的办法就是上访，找上级法院提审、找检察院抗诉，找地方党委干预，找人大进行个案监督，他们懂得权力在上，上能压下，也就形成了申诉状满天飞的怪现象，有些老上访户就是这样形成的。

2、 再审程序的启动缺乏可操作性

我国三大诉讼法都对再审程序的启动、法定理由及审理程序作了相关规定，但是这些规定大多比较原则，缺乏可操作性。以《民事诉讼法》为例，第一百八十五条规定的申请再审的理由是：（1）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（2）原判决、裁定适用法律确有错误的；（3）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（4）审判人员在审理案件时有贪污受贿，，枉法裁判行为的。这些理由为当事人申请再审和法院决定是否再审提供了法定标准，但如果仔细分析这些标准，可以看出它们仍然是粗线条的，具有相当的不确定性。它们和第一百零八条条件的性质不同，当事人和法院对这些再审条件完全可能产生不同认识，当然关键还是这些所谓不足和错误的程度如何把握，到了什么程度才能启动再审？

首先要解决的是启动再审的限制程度问题。

三、不同观点

对启动再审程序存在不同的看法，一种意见主张严格限制，持这种观点的人认为，依照诉讼程序作出的裁判一旦生效就被固定，不得轻易被或改变。再审程序在立法和司法上的滥用，会破坏了程序的安定性和裁判的既判力，造成案件的“终审不终”，有损司法权威，无论在理论上，还是在实践上都有较大的危害性[4].另一种意见主张前置限制，即在启动再审程序之前设立前置程序即复查程序，以限制启动再审程序，在司法实践中由立案庭复查后再提交院长和审委会决定是否提起再审。从司法统计数据看[5]，2002年全国法院共受理复查案件99510件，仅占告诉、申诉来信来访365万余件（人）次总数的2.72%；2003年全国法院共受理复查案件107171件，仅占告诉、申诉来信来访397万余件（人）次总数的2.7%.由此可见，实际操作中绝大部分申诉案件没有进入复查程序。

以上的主张都是尽量限制启动再审，在目前中国法制现代化的过程中，我们应清醒认识到现行法治体制与西方现代法制体系之间的差别，以及与中国古代传统法文化的影响。无论是严格限制还是前置限制，都无法使当事人服判息诉，更无法使其心服口服，一味地限制只会使矛盾越聚越多，不利于社会的稳定。申诉是宪法赋予公民的一项权利，作为司法机关应当保障公民这种权利，而不是限制公民行使自己的权利。况且权和胜诉权是二个不同的概念，限制再审只能狭义的理解为对终审裁判要慎重改判，而不能限制公民的诉权，包括申请再审的权利。

四、放宽启动再审的限制

笔者主张疏通司法申诉渠道，有条件放宽启动再审的限制。

（一）放宽启动再审程序理由的限制

启动再审之诉的法定理由，一般包括两个方面：其一是原裁判违反诉讼程序，损害了程序的公正性；其二是原裁判实体上确有错误，损害了一方当事人实体法上的权益。法律应当列举违反诉讼程序的具体行为。可考虑规定有下列情形之一的，当事人可以提起再审之诉：

1、作出裁判的合议庭组成不合法。此举意味着行使审判权的具体主体不合法，由不合法的主体作出的裁判其正当性和公正性均会产生严重的疑问。

2、审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避。违反回避是严重违反诉讼程序的行为，它违反了程序公正的最低限度的要求。虽然未必一定造成实体裁判错误，但却会引起当事人和公众对司法程序公正性的怀疑，对审判制度造成的损害远比个案实体裁判错误大。

3、依法应公开审理的案件未公开审理。公开审判是我国诉讼法中的一项重要制度。最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》进一步明确了需要公开审理的第一、二审案件的范围，对未依法公开审理的案件，当事人可以申请再审。

4、当事人在诉讼中未经合法。一是当事人为无民事行为能力人或限制行为能力人时，监护人未出庭诉讼。二是诉讼人未经特别授权处分了当事人的实体权利。

5、法院违反管辖规定受理诉讼。违反管辖规定受理诉讼常常是与地方保护主义，办关系案、人情案、金钱案联系在一起的，程序违法的结果多数导致实体裁判不公。为了维护程序法的严肃性，有必要通过再审将其撤销。

6.裁判理由和诉请事项在裁判文书没有做充分的和明确地说明。好的裁判文书使当事人明白自己的主张和行为是否符合法律的要求，要让当事人输得明白，要让他知道判决的依据理由是什么，从中学到法律知识，增强法律意识，提高遵守法律、按法办事的自觉性。相反，裁判文书中没有充分的和明确的说明裁判理由或回避诉请事项，既不能使当事人心服口服又不能使当事人服判息诉。这也造成申诉多的重要原因之一。

在实体方面，启动再审的实体法方面的理由应包括以下几种情况：

1、作为裁判依据的相关证据系伪造、变造或虚假的。判决生效后当事人如发现并能够提出证据表明作为裁判基础的证据不真实，如书证系伪造或变造，鉴定人作了错误鉴定或者对鉴定结论作了虚假的陈述，证人作了伪证等，自然构成再审的充分理由。再审材料的审查应当只是形式审查，即只审查当事人是否提供了相关的证据材料，只要有相关的证据材料，就应当决定再审，至于这些证据材料能否证明作为裁判主要依据的证据不真实，那是再审后才能决定的问题。

2、作为裁判依据的另一裁判或行政机关的决定已被撤销。当法院的裁判是依据另一生效裁判或行政机关的决定作出或受其重大影响时，另一裁判或决定被撤销，法院裁判的基础不复存在，通过再审重新判决是必要的。

3、本案裁判与另一在其前生效的裁判书或调解书相抵触。为了保证法院裁判的统一性和维护生效法律文书的效力，应当允许当事人对这种情形提出再审。

4、审判人员在审理该案件时有、枉法裁判行为的。这是指参与案件审理的合议庭成员或独任审判员违背其职责对案件作出了不公正的裁判。

（二）放宽再审案件地域管辖的限制

根据我国现行三大诉讼法的规定，既可以由原审生效人民法院再审，也可由上一级人民法院再审。但实际中往往是当事人对原审生效判决的人民法院存在不信任，由原审生效人民法院再审已不再具有信任感。如果由作出生效裁判法院的上一级法院审理再审案件的话，是有利于避免地方保护主义的影响，使再审案件得到更准确、有效的审理，也能够消除当事人的不信任感，但会造成高级法院和最高法院审理再审案件将大幅度增加。笔者主张可以实行异地管辖制度，就是由原审生效判决的同级人民法院审理再审案件。异地管辖有利于防止当事人对司法公正产生怀疑，也能够消除当事人的不信任感，将更有利于司法公正，一定程度上能使当事人服判息诉。

（三）放宽案件再审次数的限制

现行法律规定，同一人民法院对再审案件原则上只能再审一次，对再审维持的案件，当事人不能再申请再审。司法实践中绝大部分案件启动再审仅一、二次。有人认为：一个案件被多次再审的话，司法权威受到严重损害，社会影响很坏。笔者认为只要申诉符合再审条件，在实行异地管辖制度下，可以有条件的放宽案件再审次数的限制，给当事人充分的诉讼救济渠道，当然为了防止滥诉行为，一定要有条件允许再审。

（四）放宽再审合议庭组成人员的限制

司法实践中通常都由法官组成合议庭对申诉案件进行复查和再审，在复查案件中也逐步实行了听证制度，再审中实行普遍公开开庭制度。在公开审理过程中，大力引进人民陪审员制度，请人大代表、政协委员和有关部门以及基层组织的人员参与案件的审理，一可以争取社会对法院的理解，二可以增加司法透明度；三可以是法院处于超然的地位，更重要的是可以使一些无理上访老户不会对法院有强烈的对立情绪，有助于他们服判息诉。

（五）放宽再审审理期限的限制

再审案件的审理，除了需要调集一、二审案件材料以查明案件的来龙去脉外，还要调查原审理过程，有的甚至还要耐心做申诉人的思想稳定工作，仓促的、简单的驳回处理，并不能使当事人服判息诉。三大诉讼法都规定了再审案件的审理期限，按照审判监督程序重新审理的刑事案件的期限为三个月；民事、行政案件，根据再审适用的不同程序，分别执行第一审或第二审审理期限的规定（即六个月和三个月）。再审程序不同于普通程序，其审理期限也应当长于按普通程序审理的期限。

五、启动再审应该有条件

1、申请再审实行律师强制制度。我国在刑事诉讼中对可能判处死刑的人等四种情形设立了应当指定辩护制度，其实质是刑事法律援助。在民事、行政诉讼中没有实行律师强制制度，司法实践中，自然人的申诉往往没有律师而上访，由于许多程序问题当事人不能了解，就出现了申诉状满天飞的怪现象。

公正包括实体公正和程序公正，程序的价值对于当事人来说往往是抽象而模糊的，而实体利益确是具体而明晰的，实体不公的结果使当事人对判决结果难以理解和信服，使当事人对法官丧失信赖感，和法院对立情绪加重，甚至可能使法院处于矛盾的风口浪尖，容易发生上诉和缠讼现象，不利于化解矛盾，也不利于提高审判效率。

审判监督程序只是纠正生效裁判错误的法律程序，它不是案件审理的必经程序。再审程序问题和实体问题专业性要求较高，实行律师强制制度虽然会加重申诉人的诉讼成本，但可以较好地维护申诉人的合法权益，有效地防止滥用申请再审权，由当事人判断其启动再审的诉讼经济成本风险。在德国民事诉讼法律规定，上诉案件就实行了律师强制制度。也就是说，当事人要求上诉必须经过律师的审查和律师代为出庭主张上诉权利的制度。我国完全可以实行再审案件的律师强制制度，当事人往往信任自己请的律师，律师有时会起到说服作用，有助于化解一些不应有的矛盾。现阶段可以先规定，对经过一次再审的案件，申诉人必须经过律师申诉和代为出庭。

2、申请再审的当事人应当预交诉讼费

实践中，有些当事人为逃避交纳上诉费，在法定上诉期间，故意不提起上诉。待上诉期届满后，再向检察院提出申诉，或向法院申请再审。还有的当事人错误地认为，申诉和再审反正不需要交诉讼费，不申诉白不申诉，不管有理无理，反正跑跑，只有好处没有坏处，他们有时间和精力，企图通过长期缠诉，达到重新审理的目的。为此，应当规定申请再审当事人预交诉讼费，杜绝当事人这一规避法律，逃交上诉费的行为，也可以防止无理的当事人滥用申诉权。

经过法院再审，维持原生效裁判，申请人败诉的，预交的诉讼费用不予退还；如果申请人胜诉的，应当重新确定一、二审诉讼费用的负担，并将申请人预交的再审诉讼费退还给再审申请人。

预交诉讼费可以减少国家财政开支；防止当事人滥用诉权，节约司法资源等。另外，取消再审中的诉讼费用的缓、减、免制度。任何人提起再审诉讼，都必须按规定交纳诉讼费用。对确有困难当事人诉讼费用的援助，我们可以借鉴外国做法，改为由政府部门为其提供诉讼费用。

3、申诉人要预交对方当事人必要的出庭费用。再审不是案件审理的必经程序，启动再审必然会加重对方当事人的经济负担，申请再审的当事人应当预交对方当事人必要的出庭费用，包括差旅费、误工费等等。经过再审，申请人败诉的，预交的诉讼费用不予退还，以弥补对方当事人的经济损失；如果申请人胜诉的，预交的费用退还给再审申请人。以防止无理的当事人滥用申诉权而加重对方当事人的诉讼经济负担。

六、结束语

有条件放宽启动再审的限制，由当事人判断其诉讼经济成本风险，可以有效地减少当事人和法院的对立情绪，避免长期缠诉和上访。再审率上升，申诉率就会降低，既有利于提高办案质量又有利于节省司法资源，同时审判质量提高后，申诉率会进一步降低，再审率也会随之下降，形成良性循环的局面。一旦专业的申诉渠道如果畅通了，许多者就无须上访、重复来访或寻求其他的救济途径。

现有的审判监督程序缺少可操作性，显然存在很多新情况、新问题，应当修改完善现有的再审诉讼制度，包括再审条件的审查、再审程序的启动、再审主体的确定、再审的管辖、再审期限的规定、再审的制度、再审诉讼费的规定、再审被驳回后的权利再救济等等都要从法律上作出明确规定。再审之诉的理由和条件规定的具体、明确、合理化和明细化，既有利于当事人正确行使其权，也便于法院审查决定是否应当受理当事人提出的再审之诉。

参考文献：

[1]薛勇秀：《全国法院处理来信来访397万余件》中国法院网。

[2]刘旭堂等：《浅议申诉上访案件上升的原因、特点及对策》。

[3]《二00三年全国人民法院司法统计资料》中国法院网。

[4]张伟：《民事再审程序的改革与完善》。

[5]《二00三年全国人民法院司法统计资料》中国法院网。