试论消防行政执法中的协商

【摘 要】在消防行政执法过程中引入协商解决一些棘手问题的方式旨在执法过程中来缓和因执法的强制性和接受者之间被动的抵触接受而招致的不利境况，为确保消防行政执法的坚决性和执行上的顺畅，协商就起到了这样的作用。

【关键词】协商；消防；行政；执法

一、协商的内涵

协商即共同商量以便取得一致意见或与他人会聚以便通过讨论对某事达到某种程度的一致或妥协。对协商的研究是在20世纪80年代西方学者约瑟夫·毕塞特（Joseph M Bessette）首次使用“协调民主”这一命题，是从政治学的角度来研究分析协商，以政治参与来实现或达成利益共识，化解矛盾冲突。而中国的政治协商是社会主义民主政治的一个重要组成部分之一，早在20世纪40年代中期就已经出现并研究。党的十报告指出：“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，其目的在于：“坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”虽然协商的出现频次最多是在政治领域，但伴随着社会的进步和发展，协商作为一种有效解决各种矛盾、纠纷、处置各种利益关系的方式方法，不仅广泛用于政治、经济、司法等领域，还广泛应用于各行各业，当然在消防行政执法过程中也必然存在协商，它要求在一个动态的相互沟通的过程中，参与协商的各成员彼此交换自己的观点以求达成对处理某一事务大家都能认可并能接受的协议。其目的是“通过协商形成的决定或意见最终应为参与各方认同和遵循，并承担相应的责任和义务，还必须就所形成的政策和决定对社会有所交代，以提高民众对协商结果的认可度，提升公共政策的全法性”。

二、协商对消防行政执法的作用

在具体的行政执法过程中，消防机构作为政府部门的组成部分，拥有执法权，在具体的执法过程中，直接面对社会各层面、各行业、各系统，难免不出现各种各样的矛盾、冲突和利益纠纷，如执法不当、因执法引起的利益纠纷、上访、执法引起警民关系紧张、“民告官”等不和谐情形，这就要求消防机构以一种积极的姿态面对出现的各种问题来寻求解决问题的方法和途径。而协商作为一种能有效解决问题的方法之一应运于消防行政执法过程有其必要性和现实性。

（一）协调在消防行政执法过程中引导利益诉求者在多元利益冲突、分歧基础上通过不断地对话和协商，使双方彼此充分理解，以合理途径化解冲突

在消防行政执法过程中，往往会出现多个利益相关者，在责任和义务方面纠缠不清，主体责任不明的情况，如若用法律的刚性去处理不失其合理性的范围之内，恰恰用法律的柔性去处理又在合法合理的范围内，何乐而不为？在消防行政执法过程中引入协商，就是要让利益相关者都能平等地参与其中，基于共公利益的诉求，以说服而非强制的公共协商形成超越个体自我利益与局限的公共理性。与此同时，通过一种温和的方式解决存在或面临的问题，各方都以平等身份参与并能各抒己见，从而在法律和政策范围内寻求最佳的解决途径，最终使问题得到解决。

（二）协调为执法主体与被监督主体之间搭建了良好的沟通平台

协商能作为一种应运于消防行政执法中解决问题的方法而存在，其搭建的平台为利益求各方创造了一个诉求表达与解决平台，使两者不因执法的严肃性、强制性与被动接受执法而产生对立，而是在执法时告之其违法行为的危害性及其后果，晓之以理，使其认识到被监督者认识到违法行为的严重后果，并能积极配合及时消除违法行为，而不是两者之间的对立。因此，在这个平台中，各方对存在的不同观点、利益分歧、焦点问题都以平等人格身份彼此尊重，正视问题的存在，剖析矛盾的症结，听取各方处置意见，设身处地、换位思考，在互利性的角度愿意通过一种比较理性的方式获得自己较为满意的结果，或者通过这种方式愿意妥协并牺牲局部利益成就长远利益和整体利益。

（三）协商可先于消防行政执法使问题得到化解

在消防部门办理消防设计审核、验收，公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查等诸多消防行政许可事项中，一些被监督主体会存在因种种主客观原因导致火灾隐患或消防违法行为的情况，因此是办理不了消防行政许可。但是，该场所要合法经营就必须办消防行政许可，那么被监督主体可以就此问题与消防部门协商，在消防部门的技术指导下弥补建筑的缺陷和不足，而不是在进入行政许可程序后对其进行亡羊补牢。因此，协商的目的不仅仅是在于对潜在的矛盾或纠纷即将要突显时才发挥作用，还起着一个防止矛盾或纠纷恶化，使其向有利方面转化的作用。

（四）协商是处理消防行政执法中出现的棘手问题的剂

消防机构是在当地党委、政府的领导下开展工作，服务当地经济、社会发展，这是无可争议的。但在实际中，往往面临两难抉择的境遇。特别是当前出现的高新技术开发区、工业园区之类的大型园区项目建设，在建设初期，作为政府重点扶持企业，消防手续不甚完备，在消防执法过程中就出现了两难选择，一方面要抓消防安全，另一方面政府主导，重点扶持，而消防机构作为政府机构组成部分之一，接受其领导监督，这就势必然造成消防行政执法的难以落实。在这种情况下，协商起到了作用，疏导了这种两难局面，将利益相关方以平等身份参与其中，使参与者在各种利益纠结中通过程序性规则的指引并趋向公共利益，而不仅仅只关注个人利益。也就是说，企业要确保消防安全的前提下去寻求最大经济利益，而不是将存在的问题更加尖锐化。

（五）协商也是处理社会转型时期一些“不和谐”现象的迫切需要

当今社会处于一个关键的转型时期，各种利益关系的调整、新旧观念的冲突，改革与发展不平衡引发的各种社会矛盾和问题大量产生，加之网络的巨大舆论压力，一个细小的疏忽就会激起社会的仇视心理使消防行政处于被动地位。社会的不和谐因素是普遍存在的，但如何化解是关键，是高压、暴力压制还是将问题无限放大以引起社会的关注来寻求舆论的力量和问题解决的途径？这些都不是解决社会矛盾冲突的最佳方式方法。建立协商这一有效解决问题的机制在于能自发地、积极主动地去找寻有利于社会和谐的因素，并能通过自我调节、修正，缓和利益、矛盾冲突，从而使社会向良性状态进行。最典型的也是普遍存在的，如城中村里的村民将自留地或宅基地用来建宾馆、酒店和其他公众聚集场所，用于经营、出租谋利以维持生活。有些场所由于不具备消防公众聚集场所投入使用、营业的相关条件，致使相关公安、工商、税务等手续无办理，处于监管真空状态，如果不对这些城中村加以管理，一旦恶化发生火灾将极易造成重大群死群伤事故。同时这些城中村的农民为求其经营合法化也曾集体向消防部门和政府提出过要求给予办理相关消防手续的利益诉求。但协商给解决这一棘手的问题提供了一个平台，使这一群体的利益和呼声通过正式的渠道得以传达、实现，利益诉求得以反映。最终在消防部门的努力下，新修订执行的《云南省建筑消防监督管理规定》（省政府第181号令）就有效缓解了这种矛盾的恶化，进一步缓和了矛盾。

三、消防行政执法的协商过程及其反思

（一）消防行政执法的协商主体

在消防行政执法过程中，协商的主体必然是其利益相关者，只有利益相关者才最关注自身利益最终能不能得到保障。这个相关者可以是不平等主体之间，如消防部门与公民、法人、社会单位等之间，消防部门可以与公民、法人、社会单位等主体之间因与消防相关的事项参与协商。也可以是平等主体之间，如公民、法人、单位之间，因消防共同关心的相关事宜一起参与协商，并达成一致。

（二）消防行政执法的协商环节

在消防行政执法过程中，都可以找到协商的影子，可以说协商贯穿于消防行政执法整个中，特别是在消防行政执法过程中对其存在的违法问题或存在的重大火灾隐患给予临时查封、责令停产停业停止使用、强制执行，重大火灾隐患提请政府挂牌督办等消防行政强制措施，在执行过程中都要先告知当事人存在的违法行为、承担的法律责任以及其权利义务和救济途径，尤其是在强制执行过程中，消防执法主体在执行过程中虽然法律依据充足、证据确凿，在缺少有效沟通的情况下，被处罚者会因利益受损拒绝执行或由此激化难以预料的矛盾冲突，因此，在执行过程中执法部门与当事人之间的协商就显得尤为重要，让其认识到违法行为或火灾隐患的危害性，消除其抵触情绪，配合消防部门消防隐患，有其利而无害。

（三）协商在消防行政执法中存在的问题

协商存在于消防行政执法过程中，并不代表能包治百病，其不成功性和利益诉求得不到完全满足的情形是存在的，也就是说协商的存在，虽然能积极地去处理矛盾，但也不回避存在的利益冲突。虽然它既能兼顾各方利益诉求，实现理性的公共并汇，又能消除个体有限理性的局部或偏见的束缚，以利益共享或相容的方式追求意见的一致或基于理性的多元尊重，实现诉求的揉性整合。但不能否认的是，在执行达成一致过程中，其中一方或因利益得不到最大满足而不执行所达成的一致，最终只能是宣告协商失败。如有两个及以上的主体责任不明却共同又在管理上或使用上不当导致消防违法行为的发生，在处理时都愿意进行协商处理，在进入协商后各自都认识到自己的消防违法行为，也愿意接受处罚，共同整改其违法行为。但在最后在分摊责任多少上出现分歧，致使协商流产，这也是在所难免的。因此，协商是在双方均自愿的情况下进行的，其达成的一致性也只有在双方都接受和认可的范围内进行，没有其法律保护，不影响其利益诉求者通过其他方式如听证、行政复议、行政诉讼等利益诉求的表达。它只是一种提供解决问题的方式，不能代替也不影响其举行听证会，进行行政复议、行政诉讼等，因此在协商过程中可能因冲突和矛盾无法达成双方都愿意授受的结果。

四、结语

协商在消防行政执法过程中的应用和借鉴，是体现在消防行政执法过程中，法律的刚性一面与柔性一面的交替使用，如果过分强调法律刚性的一面反而不利于在消防行政执法主体与被监督主体之间的对立矛盾的缓和化解，相反，仅仅是作为一种解决问题和矛盾的方式，其在成功率不确定的情况下，为执法由刚性向柔性的转向提供了一个可取之处。虽然这种解决问题的方式只是在双方自愿的条件下进行，但在其构建社会主义和谐社会的今天，协商在消防行政执法过程中有其可取之处。

参考文献

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[2] Jenning： R，Faratin P，Lomuscio A R，et.Automated negotiation：prospect，methods and challenges[J].Int Journal of Group Decision and Negotion，2001，10（2）：199.

作者简介：赵志武（1983- ），男，甘肃金昌人，西双版纳州景洪市公安消防大队助理工程师，硕士，研究方向：国际政治、防火监督等。