流通领域食品安全全程监管研究与应用

食品安全事关民生，是国家安全、社会稳定、民生幸福的重要基础。《中华人民共和国食品安全法》对当前中国食品安全监管的模式予以立法确定，对工商行政管理机关的监管职责进行了明确。如何在法律法规保障下。以创新的观念，更好地履行工商监管职责，更好地化解行政监管风险，更好地保障消费者的权益与安全，是工商行政管理面临的艰巨任务。本文着眼食品安全“全程监管”，结合台州工商多年监管实际，力图全面论述“全程监管”之现实性、必要性、可行性与实践例证。

一、当前食品安全监管体制下的工商职责与监管现状

(一)法律法规与“三定”方案明确的工商职责

《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)，明确“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责。分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”在具体条款中，则或详或略地明确了卫生行政部门、农业行政部门、国家出入境检验检疫部门及“有关行政部门”、“有关主管部门”、“有关部门”的职责。由此可以判定，分段监管为主、品种监管为辅的模式将在一定时期内长期存在。该模式虽受多方诟病，但基于食品安全监管的传统和当前中国国情的现实，立法机关仍坚守“分段监管”的理念，自是对工商行政管理工作产生指导性与决定性的意义。

《食品安全法》涉及工商行政管理机关的具体职责，体现在十大方面：1.确认食品生产经营资格：2.实施流通环节食品质量监管；3.监督和查处食品违法经营行为；4.监督食品经营者完善食品质量准入制度：5.按照有关规定预防和应急妥善处置流通环节重大食品安全事故：6.受理和处理消费者有关流通环节食品质量安全方面的咨询、申诉和举报；7.按照有关规定公示流通环节食品质量监测等食品安全监督检查信息，并通报相关部门和行业协会；8.宣传有关食品安全的法律、法规、规章、政策和食品安全知识；9.制定和完善流通环节食品安全监督管理制度和措施；10.法律、法规、规章和国务院规定的其他职责。

依照工商行政管理机关内部“三定”方案，市场监管部门与消费者权益保护部门承担了食品安全监管的主要职责。由此产生的现状是：对外，有分段监管的法律制约：对内，则有批发与零售监管的职责分工。此种分工在一定时期内将长期存在，并对工商自身整合资源、科学监管提出了新课题。

(二)当前工商行政管理的监管现状

1.食品经营者对法律义务的执行不到位，给监管部门增加了监管风险。食品经营主体良莠不齐。除大型连锁商场超市外，绝大部分经营者食品安全知识和相关制度建设缺失，文化程度偏低，法律意识淡薄，对索验供货方资格及商品检验合格证明等资料很少真正落实到位，要真正承担起食品安全“第一责任人”责任还差距很远。

2.制度设计对经营者要求甚高，有令难行增加监管责任。索证索票多次重复，造成工作繁冗，票证有效信息更新与同步滞后。

3.传统行政监管手段与精确监管存在差距，监管责任风险隐患进一步加大。部门监管与经营过程脱钩，在督促落实上存在时间差，对源头追溯还未起到应有作用。基层工商所日常监管只能是看表面、查资料，搞突击、被动应付，缺乏长效监管手段，使有限的执法资源捉襟见肘。

二、食品安全监管工作的创新需求分析

一个创新的、优质的、具有长远发展可能并可得到逐步扩张的食品安全监管系统，应该能够实现以下需求：

(一)优化行政监管模式的需求。目前，在食品安全监管方面，工商行政管理内部既有商品市场监管的需求。亦有食品安全流通监管的需求。二者各有侧重，监管制度的设计亦难避免部分环节交叉。如何集中整合监管资源，使基层履行一线职责的工商干部简化监管环节，最大限度减少监管风险，是工商行政管理机关建设食品安全信息化监管系统的当务之急。

(二)满足监管对象履行义务的需求。在监管实务中，基层工作人员反映最大的问题基本集中在经营户自觉建立台账与进销货制度环节，为此而占用了大量的监管精力。如何使经营者以尽量少的工作量来实现最大化的法律法规义务，腾出时间与精力去追求更多的商业利润。是食品安全信息化监管系统设计并能得到推行的重要基础。

(三)方便监管对象自身管理发展的需求。特别是农批市场，对蔬菜食品价格、蔬菜食品价格监控、蔬菜食品价格稳定、摊位承租信息、买卖双方安全交易等方面有很强烈的现实需要。甚至个别具有先进管理理念的市场还有员工工作绩效考核的需求。如何使市场举办方乐于接受食品安全监管系统，减少推行阻力，是信息化监管设计理念不能脱离的重要内容。

(四)实现上下游追踪监管的需求。食品安全长效监管的效应着眼于“零事故”与“可追溯”。“零事故”实为理想之目标。“可追溯”则对查明原因、分清责任、处置事故提出了现实的要求。从长远来看，一个安全的、有效的食品安全监管体系必然有“大监管”的理念包容，必须包括食品安全事前防范、事中监管与事后处置的保障体制，也应该覆盖生产、流通、餐饮等环节。就监管实践来看，分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式也不意味着各监管部门只需扫好门前雪，不管他人瓦上霜。《食品安全法》第84条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。”如何从食品安全“大监管”的要求出发，快速追踪上下游食品交易的来龙去脉，亦是食品安全监管信息化系统设计的着重点。

三、流通领域食品安全准入全程监管的创新与实践

基于上述创新需求分析，台州市工商系统在多年实践的基础上，从批发市场环节入手，开始食品安全准入全程监管系统的设计与运行。系统以满足城乡居民安全消费为宗旨，以农产品电子交易和商品数字准入为核心，着力完善商品质量安全责任机制和追溯警示监控机制。通过创新提升，实现商品交易市场由传统的现货交易向电子结算等现代交易方式转变。逐步实现商品交易市场的规范化和现代化，实现工商部门监管手段和监管效能的提升。

(一)食品安全准入全程监管概述

食品安全准入全程监管，指工商管理部门对进入流通领域的食品，通过计算机网络系统记录食品生产加工企业、个人的基本情况以及产品的特征，然后要求市场主办单位及其经营者在经营过程中，通过IC卡代替手工记录准人、准出台账，从而实现流通过程的全程监管。

1.商品交易市场数字化交易平台：从管理实际出发，适合市场交易规则的设计才能够为市场举办方接受，才能为后续推进打好基础。因此，

交易双方电子结算、市场综合管理、物流仓储、信息等功能要求均能实现。电子交易结算子系统是基础性工程，对其他的子系统，可应根据市场举办方的不同要求，分步骤、分阶段进行选择性实施。

2.商品准人数字监管平台：基于工商监管需求设计。数据实时交换子系统利用电脑终端设备和手持移动设备，实现对各交易市场实时产生的交易数据、检测数据进行抓取与分析，根据即时发生的事件作出判断，并通过预警制度，实现对整体平台、单一市场乃至单一电子称、交易人进行绑定，实施鸣笛警示、远程公告、锁止交易等相应处置措施：也可以根据举报及其他渠道信息，利用交易人信息或交易品种信息，反向进行交易追溯，实现根源确认。各子系统根据《台州市商品市场商品“数字准人”技术建设标准》，要求实现标准接口进行数据对接与交换。

3.体系实施原则：

提升改造为主原则。商品市场数字化平台建设以对现有市场进行扩建和升级改造为主，最大限度地提高现有设施利用率。

高起点建设原则。商品市场数字化平台建设要按照设施和功能完善、设备和技术先进、布局和结构合理的基本要求进行，全市统筹规划，准人资源共享，并吸收省内外各地准入工作的优势与不足，防止低水平建设。

统一标准原则。工程技术与信息数据的统一、安全、准确和稳定是商品电子交易基础与核心，是保障商品“数字准入”和“全程监管"32程在全市范围内通行通用的基础。因此，要严格按照《台州市商品市场商品“数字准入”技术建设标准》规范建设，确保全市市场商品“数字准入"32作达到电子交易准确无误、电子数据实时交换、准入追溯全程同步的要求。

(二)台州食品安全准入全程监管系统构架

目前，台州部分市场已因地制宜不同程度地应用食品安全准入监管系统。

进入台州市流通领域的外来商品和本地商品，在进入一级批发市场时，将其产品索证索票情况实时记录于个人IC卡信息之中，如是初级农产品，工商行政管理机关可根据农业部门“农产品产地编码”要求，进行编码对应。买卖双方在市场内利用IC卡进行交易与结算，买方收货后，凭IC卡信息出门进入下一步二级批发市场或零售市场销售。二级市场门禁系统刷卡后。记录下当日买方商品的索证索票和定性检测电子台账情况后，开始交易。对于需要利用纸质票证的买方，可以利用一、二级批发市场的自助查询机进行打印，打印格式按目前省工商局“一票通”票据要求出具。工商巡查人员在进行批发市场、零售市场及食品零售店巡查时，可凭IC卡上唯一编号，录入到移动设备中，进行台账检查。终端消费者可根据购买小票上的追溯码，利用手机短信、台州流通领域食品安全网(hItp://spaq.tzaic.省略/)进行自助查询，了解购买的产地情况、检测情况等有效信息，并可根据小票进行消费举报和投诉。同时，系统平台还专门提供了一个标准接口，为学校、饭店等团体消费单位的下一级监管部门的索证索票提供电子票据。

(三)台州食品安全准入全程监管系统子系统分述

1.监管平台软件端：该平台面向全市工商监管人员、县市定性检测中心人员及市场定性检测人员。重点实现六大目标：对主体的监管：对商品的监管；对行为的监管；对工作的监控；对事件的处置；对技术的支撑。

通过与经济户口数据库的交换，及各交易市场对自然人的身份识别与录人，把市场名称登记信息、营业执照信息、身份证信息与IC卡信息进行绑定。从而实现对市场主体的监管和交易主体的监管目的。建立“台州市准入商品统一编码数据库”，确保商品确认的唯一性。通过商品与交易人的门禁准入绑定、交易地及交易时间戳技术确认，达到可追溯的目的。另外，商品的统一编码技术为食品安全定性检测提供了数据分析和数据挖掘的基础性条件，为食品安全预警起到至关重要的作用。根据工商所在食品安全监管工作职责。划分为8大类违反食品安全相关法规行为，与工商巡查人员的手持移动设备上的监管平台移动端相衔接，发现巡查中的问题，通过移动设备可进行正常巡查记录、异常现场处置、发起事件预警等5方面监管跟进。同时，巡查人员可根据上级发起的预警及工作布置，通过移动设备实时进行工作落实和预警处置。由于进行了全市数据的整合，并实时跟进商品市场的交易流程，工商监管人员可以对交易人、交易品种及交易地点和时间并列发起事件追溯，并通过监管平台实施食品安全事件的系统层级鸣笛警示、远程公告终端联播、风险交易即时锁止、手机短信群发通知等诸多手段，把食品安全风险和损失降到最低限度。

2.监管平台移动端。考虑到整体系统平台的可衔接性，移动设备的通用性，操作界面的熟悉性，第三方软件安装的便捷性，以及能够充分利用市场交易系统的WIFI设备接入要求。目前监管平台的移动端我们采用了Windows Mobile 6，0版本，进行“台州工商食品安全全程监管移动平台”的设计。工商巡查人员在日常的巡查过程中，可直接用移动终端查询商户的经济户口、经营台账、交易记录等信息，并能将信息通过移动终端反馈到工商监管平台，通过平台检测信息和预警信息等。通过这种方式，系统真正做到了巡查与监管的统一，能让工商部门直接了解到市场的食品安全情况并及时做出反应。

3.农批市场交易端。市场交易端主要利用智能交易终端机，建立一个由智能交易、电子称重、网上结算、信息服务等组成的一个联网交易平台。各智能交易终端机利用无线局域网络覆盖整个市场，可以让客户通过智能交易终端机在市场的任何角落进行非现金交易。市场中的每笔交易都通过无线局域网络以及有限宽带网络将数据传送至中央数据库，并由系统进行资金的结算服务。该系统的投入运营，可以极大地提高市场交易效率，使市场交易从传统的现金模式转为更加安全、便捷的电子交易模式。买卖双方将使用存储着对应商户的基本信息及资金信息的IC卡进行所有的交易活动，交易过程只需通过电子称重、刷卡便能完成，即快捷又能保证安全。

由于智能交易终端机嵌人工商监管预警与风险锁止功能，除正常进行交易活动外，在发生食品安全事件时，工商部门可根据“食品安全预警方案”等级要求，即时对事件发生地的交易市场、某一智能交易终端机或某一交易人的IC卡进行风险锁止功能，智能交易终端机的交易屏幕上高亮滚动显示预警信息，提醒市场工作人员及交易双方，防止风险进一步扩大，并等待工商巡查人员到场处置。

4.IC智能卡。由于目前IC卡技术具有使用、查询方便，避免找零、不接触现金、节省时间，及时挂失、信息反馈速度快，安全性高，能脱离网络使用，具有良好的机读性，存储能力

强大等特点。结合农批市场交易环节相对恶劣，交易流程资金安全等众多方面考虑，我们对全市统一选用了PHILIPS Mifare MFl IC S50卡作为商品准入台账智能卡，卡内存有客户的编号、姓名、证件名称、密码、联系方法及存款金额等信息，数据保存期为10年，可改写10万次，读无限次。

(四)实践例证及优势体现

以路桥台州市蔬菜批发交易中心试点为例：批发销售户进入市场交易，首先要经过市场信息系统对经营户主体情况和商品及其来源进行输入登记，买卖双方确定价格后到市场的司秤结算台过磅的同时，双方刷卡并在义务方输入密码后，整个交易过程完成。系统优势突出表现在：

1.避免经营户手工记录台账的麻烦。经营者采购商品或销售食品只要随身携带IC卡，经营户的全部台账记录在交易过程中通过刷卡完成，工商监管人员可以进入监管网站检查经营台账记录情况，也可以持有手机读卡器到经营现场使用经营者的IC卡读取台账进行管理。

2.提高传统批发市场的经营管理水平。实现工商食品安全准入全程监管的基础是商品市场信息化管理，这种交易方式既体现交易的公平、公正性，又大大地缩短交易环节和时间，既避免携带现金不安全和蒙受假币欺骗等问题，并且对参与市场经营管理的各方都有很大的好处。

3.提升工商行政管理系统监管效能。计算机网络化管理能达到工商管理制度化、规范化和实时性的要求，能实时监管辖区内商品准入总体情况和经营主体、食品流转以及各地具体动态，为行政监管的决策采取措施提供实情：能实时了解下属监管人员工作频度和力度，为加强内部监管提供依据：能通过市场经营者之间的交易链条，及时追索问题商品上下游经营者的对象及数量，提高执法监管的工作效率。

四、台州食品安全全程监管系统的应用与效果

台州食品安全准人全程监管系统具有诸多创新点，在业务上，将市场交易、资金结算、食品安全定性检测、工商食品安全监管工作在同一平台中有机联系；在技术上，充分利用现代科技，实现网络技术、通讯技术、电子识别技术、数据库技术在同一系统的融合，有线宽带、无线局域网、3G通讯技术与监管实践有机结合。体现了工商行政管理的科学监管与精确监管；在理念上，向上已与农业部门、贸粮部门初步建立向上游追溯的端口，向下已为市场内部管理与零售终端开放了端口，充分体现了食品安全以流通为主阵地实现“大监管”的理念。

该系统已实现以下各种功能：

1.实现农批市场逐步从“现金、现货、现场”的传统交易方式向以电子结算为核心的现代市场交易方式转变，促进农批市场业态提升、管理提升，促进农批市场融人现代市场体系。

2.实现建立以商品准人智能IC卡为核心，落实“两项制度”规范化为基础。商品质量全程追溯监控为目标的“数字准入”体系，从而提升农产品质量监控的技术含量，提高市场交易效率和交易安全，达到上市商品源头监控，净化市场，营造放心消费环境的监管目标。

3.通过信息互联，突破单一市场商品准入信息孤岛，实现商品批发、零售等多层纵横食品安全信息网络构建，进一步畅通商品流转、商品监管、消费查询等信息，对于应急预警机制在商品流通领域的运用，社会信息化对商品质量监管手段的必然要求起到积极的作用。

4.整合食品安全网上受理投诉申诉、网上信息报送反馈和、网上协同监管、网上工作督办和网上指挥调度等综合行政执法功能，建立健全了对食品安全监管执法网络体系，提高了食品安全工作中工商行政执法的“核心竞争力”，大大降低了监管责任风险隐患。