美日贸易政策与产业政策协调体制的比较与启示

摘 要：中国在加入WTO之后形成了以强制性制度变迁的自上而下的变迁为变迁强度类型、以从WTO法律体制进行制度移植为主要制度变迁方式、以渐进式（例如逐渐开放的政策）为制度变迁进度类型为特征的制度变迁过程。中国在贸易政策与产业政策问题上形成外因引致的制度变迁和国内改革开放的内因引致的制度变迁为一体的制度变迁体制。本文从目前中国有关贸易政策与产业政策协调的体制性问题入手，并借鉴美日贸易政策与产业政策协调体制的经验，提出中国有必要建立起贸易政策与产业政策相协调的体制，并从机构设置和主体多元化等方面予以完善。

关键词：美日；贸易政策；产业政策；协调体制；制度变迁

中图分类号：F741文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2008）05-0098-05

一、问题的提出

政策作为政府对经济及其他问题调整作用的规划、命令、指令、决策、目标、指南等一系列调控手段，从宏观上甚至可以将法律等囊括其中，所以政策从根本上讲仍属于制度的范畴。体制是维护制度运行的总政策。在这一总政策的约束下，需要相应的政策去贯彻体制的要求。任何一项政策，都是在制度框架下，按照体制的目标要求，规定其内容、形式，然后加以执行、评估等。政策在影响相关资源的分配和流向时，遵循目的和实际情况的变化不断使体制更新，进而促进制度变迁。贸易政策则指关税和非关税政策措施体系，直接涉及国家对外贸活动经营管理体制、法律制度和行政干预三个方面的内容。[1]下河边淳和菅家茂主编的《现代日本经济事典》中认为，“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动、以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成的市场机制政策的总称。”[2]可见，贸易政策和产业政策从根本上也是属于制度的范畴，从而也离不开中国长期以来在体制上的改革、创新以及问题。Rodrik（2000年）指出，贸易政策改革至今为止对经济发展的的最大贡献，就在于它帮助了国内高质量的制度建设[3]。从WTO对中国贸易管理体制的变迁的影响方面看，中国贸易管理体制经历的是一个以强制性制度变迁的自上而下的变迁为变迁强度类型、以从WTO法律体制进行制度移植为主要制度变迁方式、以渐进式（例如逐渐开放的政策）为制度变迁进度类型为特征的制度变迁过程。在WTO影响下的贸易政策对产业政策的作用并不能单纯强调制度质量的好坏，因为制度质量的判断力量仍然在于对经济和社会的作用，所以贸易政策与产业政策协调的根本决定力量仍然在于这种协调对中国的经济发展及其对中国在国际经济政治地位的积极意义等方面的作用。因此，对于中国在WTO框架下所进行的制度变迁过程除了看到其对经济的推动作用，还要看到其在实践中的负面作用，分析这一体制改革过程中存在的不足，在不断变迁的过程中解决这些问题，如此才能体现制度变迁的价值。

1．贸易主体开放后的管理缺失影响产业政策的实施效果

入世前后中国进行了对贸易主体的开放性体制改革，这一改革使中国企业如“雨后春笋”般迅速投入到国际贸易活动中。以浙江省为例，2004 年1 月1 日到6 月30 日，浙江省取得进出口资格的企业增加了2 594 家，而从2004年7 月1 日到年底，又猛增了4 285 家。[4]据调查，目前国内600种主要消费品和300种生产资料中，供过于求的分别占71．7%和23%。其中鞋、自行车、电风扇、灯具、打火机、彩电等产品出口全球第一。中国产业政策的出台在推动产业结构升级或合理化的过程中，遇到中国在贸易主体体制放开后的这种特殊现象，往往会导致企业疯狂带动资源涌入某一领域，造成这一产业在短时间内迅速膨胀，出现企业规模普遍偏小、数量众多、质量不高、缺乏自主品牌并以价格竞争为主要竞争手段，结果更是造成中国出口企业拥堵、出口市场集中、供过于求的产能过剩现象。西方国家认为这破坏了相对平衡的国际市场秩序，从而引发贸易摩擦。2003年中国对原产于韩国、日本等国的铜版纸产品展开反倾销调查，并征收反倾销税。中国在这一案件中并没有在产业规模、产能以及有关产业竞争力等产业政策方面进行考察，及时调整贸易政策。结果，2006年底中国出口到美国的铜版纸产品占美国该产品进口总量由2002年的48．3%上升到2005年的55．8%，结果被美国商务部采取反倾销措施，并被征收了从23．19%到99．65%不等的反倾销税。所以，贸易主体的开放虽然是中国贸易体制进一步自由化和市场化的表现，对企业参与贸易行为不做行政性的资格限制，并不是一味地放任企业自由发展，这样不仅会造成贸易秩序混乱招致贸易摩擦并采取贸易限制措施，而且会减损中国各项产业政策的实施效果，使原本良好的初衷在实践中出现事与愿违的后果。

2．贸易管理机构与产业管理机构难以协调

中国贸易管理机构主要集中在商务部、进出口银行、海关等机关，其中以商务部为主体。中国产业管理机构在政府机构改革之后也发生了重大变化。中国的产业管理机构主要是国家计划委员会（后来改组为国家发展改革委员会）、国家经济贸易委员会（前身为国家经济委员会）、财政部、中国人民银行。还有具体管理一些产业的机构，如高技术产业政策主要由科技部制定，环保产业政策主要由国家环保总局制定，农业产业政策主要由农业部制定，其他还有技术标准局、商品检验与检疫局、专利与商标局、知识产权局等等。目前商务部在参与贸易政策制定过程中，介入产业领域主要是通过产业损害调查和贸易救济政策两个方面进行。真正执行产业政策协调的仍然是上述产业管理机构。这就使中国贸易政策与产业政策协调必然要面对政府机构协调的体制性问题。实践中，中国贸易政策与产业政策的协调也主要是通过商务部和其他有关政府机构联合政策的方式予以进行。但是各个部门之间同属国务院领导和管辖，彼此没有任何辖制或协调机制，除非以国务院名义。所以，各部门如果以各自权力和某一部门利益出发，某一政策的出台需要多个部门之间达成妥协和一致，有时可能会使政策效果大打折扣，有时政策的合规性值得推敲，更不屑说政策出台的时间和效率问题了。所以，这种情况使中国贸易政策与产业政策的协调举步维艰。

二、美国贸易管理体制下贸易政策与产业政策的协调

1．专门的贸易政策与产业政策的协调机构

美国贸易代表办公室（USTR）是美国专门的贸易政策与产业政策的协调机构。贸易谈判代表是USTR的负责人。贸易政策评估团（TPRG）和贸易政策工作委员会（TPRC）是USTR的具体执行机构，由19个联邦政府机构和办公室组成，属于次内阁层次的一种协调机制，负责制定和协调美国国际贸易政策及与贸易相关的投资政策。通过TPRG和TPRC实现跨部门之间贸易政策协调。TPRG与TPRC将其他主要贸易与产业管理机构当中部分领导囊括其中，前者主要包括其他机构中的副职官员，后者包括下一级别官员。被囊括进来的其他贸易与产业机构主要包括经济咨询委员会、环境质量委员会、农业部、商务部、国防部、能源部、卫生与人类服务部、内务部、司法部、劳工部、国务院、交通部、财政部、环保署、国际发展署、国家经济委员会、国家安全委员会、管理与预算办公室和美国国际贸易委员会。所以，贸易机构与产业机构在专门机构中使贸易政策与产业政策的协调性得到强化。USTR对贸易机构与产业机构之间的矛盾起到了调解作用，

2．利益集团在协调机制中作用强大

在美国，利益集团的建立主要以产业为基础。实践中，因为企业或公司往往是产业的载体，其运作也与产业的发展密切相关，所以，美国的利益集团主要表现为代表产业利益的企业组织、协会、联盟等形式。利益集团在实践中通过经济、政治和法律的双重途径影响政府政策协调问题。经济途径表现为利益集团为政府提供有关产业发展和威胁等方面的经济调查、数据分析等方面的评估报告，为政府决策提供参考和意见。政治途径表现为通过产业游说、政治捐献和选举等方式以影响政治家或官员的政治生命方式影响其决策。法律方面的途径主要是通过向美国有关政府提出反倾销、反补贴和保障措施等方面的贸易救济寻求政府采取相关法律调查并采取制裁措施的方式维护产业利益。在强大的企业和产业支持、专业人员的管理和咨询能力、自我管理和保护的凝聚力、对政策协调的参与性等众多传统因素影响下，美国的各种利益集团不仅规模巨大，而且对政府贸易政策和产业政策的影响也是深远的。

三、日本贸易管理体制下贸易政策与产业政策的协调

1．通产省将贸易政策制定权与产业政策制定权“集于一身”

通产省是制定产业政策的最主要的部门，通产省也是制定贸易政策的最主要的部门，同时负责协调国内产业政策与对外贸易政策之间的关系，把对外贸易管理作为政府干预经济活动、实现产业目标的一个重要组成部分。通产省中负责制定和实施产业政策的部门主要是通产省内部主管具体产业的“纵向职能”机构，称为“局”，有基础产业局、机械情报局、生活产业局、重工业局、化学工业局、纤维杂货局、煤炭矿山局等，主要负责特定产业和物质的管理。在通产省所属的“纵向职能”机构中，因为局所管辖的产业范围太广，这些局又被细分为“课”，具体掌管某一行业。通产省中负责制定和实施贸易政策的部门主要是通产省内部具有综合业务性质的“横向职能”机构，具体有通商政策局和通商振兴局。通商政策局负责贸易政策的制定，通商振兴局则负责政策的实施，根据已制定的对外贸易政策制定出具体的对策、方案与措施，同时负责进出口商品配额、许可证管理、贸易项下的外汇、出口检疫检查等。这些综合协调部门在通产省内部的主管产业的部门之间进行协调，按行业对贸易政策和产业政策进行全面规划和设计。通产省中，产业政策的纵向管理解决了产业的总体分类与具体分类的矛盾，将资源利用与分配问题解决于具体部门内部，降低了产业之间政策的矛盾与冲突。贸易政策的横向特征考虑到贸易手段管理的兼容性和与贸易政策的协调性。正是贸易管理的横向特征与产业管理的纵向特征将贸易政策与产业政策的交叉特征体现于通产省一身，既考虑到产业需要，又考虑到贸易现实，是一种较为彻底的贸易政策与产业政策协调模式。

2．政府主导型“官民协调”体制

官民协调体制是指公共部门和私人企业通过委员会制度和恳谈会等机构就产业发展状况及应对策略直接进行协商和沟通。日本的官民协调体制仍是政府主导为特征、以通产省为中心的协调体制。日本的官民协调体制当中离不开政府的行政性影响，但是这一体制却是产业、企业组织和学术科学性考证并存的综合性体制。表现为通产省经常利用委员会制度，将政府部门、商人、学者和退休政府官员组成的私人部门委员会，向政府机构就不同的具体主题进行报告。最著名的私人部门委员会要算产业结构委员会，该委员会通过感兴趣的人士和协调人员提供信息交流平台的方式，协助私人部门和公共部门就政策与现实情况的相互作用等问题达成一致意见。可见，“日本的产业政策使日本这个国家同时具有了资本主义和社会主义的优势……其成功的关键就在于企业领导和政府官员在大多数问题上能达成一致意见。”[5]

政府主导型的“官民协调”体制中行业协会的作用功不可没，其帮助日本政府建立起自下而上的政策产生过程，这是政府与私人企业之间协商与制衡并存的合作关系。行业协会拟定本行业的政策后交由专业公务人员审查，再由通产省通过委员会制度或恳谈会等形式与私人企业协商后由通产省以法规或法律的形式公布，在这一过程中虽然行业协会与通产省是相互独立的组织和机构，但是实际的运作中往往通产省出台的政策却是二者协商后的政策。

四、美日贸易政策与产业政策协调的体制比较及其启示

1．美日贸易管理体制下贸易政策与产业政策的协调体制比较

日本和美国的贸易管理体制都强调将产业政策和贸易政策协调起来，注重在实施过程中将贸易手段与产业手段共同作为宏观经济政策配合使用，以发挥整体性作用。在贸易政策与产业政策的协调体制中，美国和日本利益集团对政策制定的影响力巨大，而且行业协会作为利益集团主要类型和代表参与政策制定的程度都比较深，这是保持这两个世界主要发达国家产业国际竞争力、并以此作为国家产业政策和贸易政策努力方向的重要推动力量。

但是二者在体制上的差异也是比较明显的。首先，美国设立专门的贸易政策与产业政策协调机构，位于其他贸易管理机构和产业管理机构之上，但是其成员却囊括贸易机构和产业机构管理人员，通过在专门协调机构中进行组成人员意见协调的方式进行贸易政策与产业政策的协调。所以，美国在处理贸易政策与产业政策的矛盾与冲突时更强调机构分歧的协调性。日本没有专门的贸易政策与产业政策协调机构，而是从根本上将产业政策与贸易政策的制定机构“合二为一”，集中于通产省内部。因为两种政策产生机构本身隶属于同一个行政机关，彼此的协调性产生于政策出台的前期，从起源上减少了产业政策与贸易政策的矛盾与冲突。其次，美国协调体制中利益集团的力量强大，而日本政府在协调体制中的主导地位明显。美国贸易政策与产业政策的协调过程中政府受利益集团影响程度较深，在政策协调实践中各利益集团的经济及政治博弈结果往往就是政府政策的决策结果。日本的政策协调体制中政府居于主导地位，协调中政府机构的“亲民”色彩与美国的“民主”色彩形成政府干预方向上的差别。日本的产业政策与贸易政策的协调体制更强调产业整体利益和国家及公共利益的影响。所以，日本在政府主导型的“官民协调”体制中，不仅政府对贸易的干预力度较大，而且不排除政府的行政指导介入，增加了主动性。相比之下，信奉自由市场经济的美国在实行政策协调时特别注意通过市场来对经济活动进行调节，其表现出更多的被动性特征。

2．启示

（1）建立贸易政策与产业政策的协调机构

中国贸易政策与产业政策分属同级别不同国家机关享有，彼此并没有法律上固定且有效的政策协调体制。因此，要考虑建立彼此协调的机构体制，可考虑两种途径：第一，在国务院内部建立政策协调办公室，其职位适当高于各部级单位，但为防止其权利过分夸大影响各部门作用，可只赋予其政策协调权利和责任，并享有对其他部门在政策协调过程中是否配合和成绩考核的投票权，至于经济利益和各部门利益、产业利益则不能享有。第二，提升商务部的政策协调功能。理由是商务部在贸易政策的作用强大而中国实际上没有赋予和发挥商务部的应有职能，而且从美国商务部、贸易代表办公室等机构的作用、日本通产省的作用看，贸易管理机构的作用不仅体现国内经济贸易管理中的主要地位，而且在当今经济全球化下处于突出地位，并成为推动本国产业发展、减少国际产业摩擦和提升国际经济地位的重要机构。所以，中国有必要强化商务部的职能，改革商务部内部机构设置，减少行政性机构设置特征，增强经济性机构设置特征，例如将以国际区域管理的司局进行合并并精简，增加贸易职能和产业职能的机构设置等等。

以上两个途径既可以作为共同努力的长远目标，也可以分阶段选择阻力较小、成本较低的方法先施行。总而言之，中国必须强化贸易政策的重要地位，同时增强贸易政策与产业政策的协调性，从贸易机构的国家层面建立起贸易政策与产业政策的协调体制。正如萧红所言，“商务部成立后，与其他部门如何相处，将有一个较长的磨合过程。机构改革不会一劳永逸，尤其是在经济转型期，待其运行一段时间后发现问题，或许其职能与权限还要调整，应该说这都属于正常现象”[6]。

（2）培育以行业协会为主体的多元化政策协调体制

在贸易政策与产业政策形成的过程中，中国有关政策协调的通常做法是在某个部门或机构起草一个法律、规章或具体政策时，该部门或机构只是向相关的部门或机构、专家学者以及受影响的一些公司企业咨询或发送草案征询意见。这种做法中，使被征询对象的选择受制于政府选择，而且他们的征询意见在何种程度上影响政策的出台都没有法定、严格的程序保证。这种情况下政府的主导地位远甚于日本，甚至是一种不透明情况下的政府运作。结果只是造成政府与产业界以及其他机构之间的隔阂日甚，损害政策之间的协调性、政策与实践的协调性，并最终影响国家宏观调控职能的履行。因此，中国贸易政策与产业政策协调的体制性问题突出表现在中国以政府强制性制度变迁为主，诱致性制度变迁缺乏，而政府在信息、利益反馈和协调能力上的不足导致即便是强制性制度变迁也存在与实践的脱节。所以，中国需要大力培育诱致性制度变迁能力，培育代表个人、企业和产业等多元化利益主体，增强其对政策协调的“自下而上”的参与性。鉴于这些主体存在分散和“搭便车”的现象，可以培育各种非政府组织，如消费者协会、环保协会等代表个人利益和公共利益，行业协会等代表企业和产业利益。培育以行业协会为主体的多元化政策协调机制，可以弥补政府在政策协调机制中制度供给与需求主体不均衡的问题，改善政府因行政权力分割而以非市场手段控制制度变迁力量造成制度不协调性的发生。

（3）处理好制度移植和制度创新的关系

中国入世后的贸易管理体制是以制度移植为主要特征的，具体包括贸易主体开放、贸易管理机构开始与国际接轨、贸易自由度增强等方面的移植为主要内容。但是，中国的制度移植仍以形式上和框架上的移植为表现，以向WTO进行法律移植和向西方主要国家进行制度移植为主要途径，因此，中国并没有深入分析研究并处理好制度移植与制度创新的关系。[7]例如，西方国家对WTO贸易自由化的推动是以国内建立了强大的企业、产业乃至国家的安全保障体系、企业具有强有力的应付竞争挑战并遵循一定竞争规则、国家和行业协会建立起有效的维护竞争秩序的规则和体系等等后续和保障机制为前提条件和基础条件的，所有这些恰恰是中国所缺乏的。虽然中国以入世为标志建立起外因引致的制度变迁和国内改革开放的内因引致的制度变迁为一体的制度变迁体制，但是从目前中国有关贸易政策与产业政策协调的体制性问题观察，中国的制度移植仍然存在生硬、矛盾和诸多不协调之处。例如培育行业协会等参与政策制定的时候如何处理好其可能对国家或公共利益损害的问题等等。因此，中国在处理贸易政策与产业政策协调的体制性问题时，在考虑制度移植的同时，更要考虑制度创新的问题，作好体制性改革与中国的政治、经济和法律的契合性，建立起国内贸易和产业的实质监督和激励、权利和义务并存、自律与监管并存、开放与竞争并存、进取与救济并存等均衡、协调的体制。

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