作为证据的交通事故责任认定书之规范化途径

【摘要】交通事故责任认定书在实践中往往被直接作为认定交通肇事罪的依据。交通事故责任认定书应当被定义为对交通事故责任划分的行政确认，具有可诉性和可救济性。在证据种类的划分上，责任认定书的证据性质不同于书证也不同于鉴定结论，所以，责任认定书应该被认定为新的证据种类。

【关键词】交通事故责任认定书；可诉性；证据种类

中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）07-131-02

一、交通事故责任认定书在性质上是行政确认

交通事故责任认定书的性质学界没有统一的结论，多数观点认为责任认定书是行政机关作出的行政确认，部分观点认为公安机关做出的责任认定书是行政裁决，但二者都认为公安机关作出的责任认定书是行使行政管理权，体现了行为的行政属性。

交通事故责任认定，是公安交通管理部门运用专门的知识和技能，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，依法对当事人各方的交通事故责任进行认定的行为。交通事故责任认定是行政确认行为，完全符合行政确认行为的概念与特征。理由如下：

第一，道路交通事故责任认定行为的主体是行政主体。根据《道路交通安全法》第五条规定可将道路交通事故责任认定和一般的鉴定结论区别开，后者的主体往往不是行政机关，具有多元性，凡是具有专门知识、技能和资质的机构或个人均可进行鉴定。

第二，道路交通事故责任认定是行政主体行使国家行政管理权，它的行使并不基于当事人的自愿委托，这也是它和鉴定行为重要区别之一。《安全法》第72、73条规定可以得出。

第三，道路交通事故责任认定行使的是行政确认权。行政确认行为的直接对象是那些行政相对人的法律地位和权利义务紧密相关的特定法律事实或法律关系。通过对这些对象进行法律、法规和规章所规定项目的审核、鉴别，以确定行政相对人是否具备某种法律地位，是否享有某种权利，是否应承担某种义务。《安全法》第73条的规定可以得出，交通事故责任认定就是一个对行政相对人的法律地位和权利义务的确定或否定行为。

第四，道路交通责任认定不同于行政裁决行为。行政裁决行为不同于行政确认行为的重要特征是前者以民事争议的存在为前提条件，而且这种民事争议与行政管理活动密切相关；必须是经过法律、法规特别授权的行政机关才能成为行政裁决的主体，以防行政机关在处理民事纠纷上的越权；裁决程序通常依当事人的申请开始，以协商或调解为前置。

二、交通事故责任认定具有可诉性

虽然理论界和实务界对交通事故责任认定能否提起行政诉讼认识不一，法律对此也尚无统一规定，但大部分的观点从有利于保护当事人的合法权益与保证案件质量和效率出发，倾向于它应具有可诉性。认为，交通事故责任认定是公安机关作出的行政确认行为，属于具体行政行为。故行政相对人如果对公安机关依职权作出的具体行政行为不服，按照《行政诉讼法》第2条关于行政诉讼受案范围的概括性规定，认为交通事故责任认定具有可诉性。理由如下：

第一，理论上的依据。公安交管部门对交通事故认定，具备了具体行政行为的所有构成条件。首先，从主体要素上看，公安交管部门无疑是行政主体，具备了具体行政行为的主体要素。其次，从权力要素上看，交通事故认定是公安交管部门根据相关法律法规的授权而实施的一种职权行为。再次，从法律效果要素来看，事故认定一经作出，即对特定的行政相对人之间的权利义务关系，对行政相对人在交通事故中具有的行政违法行为以及刑事违法行为所应承担的责任的种类幅度产生影响。最后，从特定性要素来看，交通事故认定是公安交管部门针对特定的交通事故，对特定的当事人作出的具有法律效力的行为。因此，可以得出如下结论：公安交管部门对交通事故作出认定的行为是具体行政行为，对交通事故认定这一具体行政行为，当事人是可以向法院提起行政诉讼的，即交通事故认定应当具有可诉性。

第二，法律上的依据。第一，从行政诉讼的受案范围来看，交通事故认定没有排除出行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第2条对行政诉讼的受案范围有一概括式的规定，从这一规定可以看出，纳入司法审查的行政行为必须是具体行政行为，而交通事故认定是具体行政行为。此外，《行政诉讼法》第13条例举了不属于受案范围的几种情形，交通事故认定不在排除司法审查的范围之内，由此，根据《行政诉讼法》第2条概括式的规定，即可推理出交通事故认定属于行政诉讼的受案范围。第二，从最高人民法院《关于执行若干问题的解释》中的有关规定来看，交通事故认定可纳入行政诉讼的受案范围。该解释进一步宽泛了行政诉讼的受案范围：“公民、法人或其他组织，对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提讼的，属于人民法院行政诉讼的范围”。

三、交通事故责任认定的救济途径

鉴于交通事故责任认定书的性质及其在构成交通肇事罪中的决定性作用，笔者认为，在充分吸收反对意见中的积极因素，应该为交通事故责任认定书在法律上创造可行性的救济途径，并且这种途径应当做到，第一，不能是无限制扩大行政诉讼受案范围，避免重复无效增设救济途径，浪费司法资源；第二，对可能出现认定错误的交通事故责任认定书创设救济途径；第三，作为刑事证据使用的交通事故责任认定书应当是行为人无异议的或者已经经过了可能的救济途径。其方式有：

第一，建立交通事故认定的行政复议制度。交通事故认定是非终局性的具体行政行为，应将其纳入行政复议的范畴，建立起上级公安机关对下级交通事故认定的复议制度。从法律性质来看，交通事故认定是具体行政行为中的行政确认行为，认定的行为对双方当事人的权利义务产生了极大的影响，对这样的行为设立复议，通过行政机关内部的自上而下的监督维护当事人的合法权利，完全符合复议法的立法目的。

这里值得注意的是，行政复议作为对具体行政行为的救济途径有“条条管辖”和“条块管辖”的区别，前者指具体行政行为只能向其上级申请复议，而后者既可以向上级申请复议也可以向其同级人民政府申请。笔者认为，作为对交通事故责任认定的复议救济，只能选择前者而不能选择后者，其目的在于保证其效率和专业性。

第二，确定公安部门对某些类交通事故认定享有终局裁决权。对具体行政行为设立终局裁决，是行政行为必须接受司法审查的例外情况，但是考虑到交通事故数量之巨大，若将所有交通事故认定都予以纳入诉讼，一方面会极大增加法院的负担，另一方面亦会增加公安机关的负累，同时会让一些别有用心的人滥用诉权，有鉴于上述情况，建议将某些类交通事故认定依法设定为行政部门的终局裁决行为。比如，运用简易程序对交通事故作出的认定。因为根据《道路交通事故处理程序规定》第十五条符合简易程序处理的事故，总体来说，具有事实清楚、责任明晰、损失较轻的特征，并且简易程序的事故认定比例较高。

第三，确立对交通事故认定的司法审查。复议制度在维护交通事故当事人的合法权益上的作用是重要的，但复议制度还是有其自身所无法克服的缺陷，由于复议是上级公安机关对下级公安机关作出的具体行政行为的内部审查机制，是“自己做自己案件法官”，这使得上级公安机对复议作出的决定的公正性难以保证。根据自然公正原则和司法最终裁决原则，为了克服复议的缺陷，把交通事故认定纳入司法审查，由司法机关对这一交通事故认定的行政争议进行最终裁决，是弥补复议对事故当事人权利救济不到位的的最好办法。

四、交通事故责任认定可以作为认定交通肇事罪的证据

与将交通事故责任认定书作为交通肇事罪证据持异议态度学者不同，绝大多数学者对此没有意义，认为责任认定书符合刑事诉讼关于证据客观性、合法性和关联性的特征，可以作为证据直接使用。多数实务界工作者对此也不持异议。其理由主要有：

第一，责任认定书是根据交通事故现场物证、痕迹、双方当事人供述、证人等作出的，是对事故现场客观的记录，符合客观性。

第二，责任认定书制作的主体合法，程序合法。

第三，责任认定书是交通肇事客观事实的记录，直观的反应了行为人与造成事故的联系，具有关联性。

第四，根据行政诉讼法相关规定，行政人员在具体行政行为过程中所作的现场笔录可以作为行政诉讼的证据，由此也可以得出，责任认定书可以作为认定交通肇事罪的证据。

第五，基于公安人员收集证据主体与程序的合法性，加之证据收集的及时性要求和发生事故的公共道路场所特性，事故责任认定书只能作为认定交通肇事罪唯一的证据使用，实际不允许为收集交通肇事罪的证据而保护事故现场使现场成为公路。

第六，将责任认定书作为证据是司法效率的要求。

五、交通事故责任认定书应当被认定为新的证据种类

责任认定书应该划分为那种证据种类问题。共三种意见，一是鉴定结论，二是书证，三是新的证据种类。责任认定书1.从主体上看，交通事故认定是交通事故发生地的公安机关交管部门依职权而作出的行为，其主体是特定和唯一的，且具有地域性。鉴定结论是指公安司法机关为了解决案件中某些专门性问题，指派或聘请具有这方面专门知识和技能的人，进行鉴定后所作的书面结论。因此从鉴定结论的定义得知，技术鉴定（鉴定结论）的主体具有不特定性、多元化合无地域性的特点，它不一定是国家行政机关，亦可是司法机关或其他科研单位。2.产生原因上看，交通事故认定的权力是来源于法律、法规的授权。对交通事故作出认定既是公安交管部门的法定职权，亦是其法定职责，属于积极的法律行为；并且交通事故认定是交管部门的单方行为，体现行政意志，当事人没有选择性。技术鉴定却是基于司法、行政机关或者当事人个人的申请，鉴定机构从不主动行使，属于消极的法律行为，并且技术鉴定是双方行为，体现的是自由意志。3.从能否重新提出申请方面看，技术鉴定人的地位是独立的，对专门性问题可以有多个不同地域不同等级的技术鉴定主体作出可能互相不同的多份鉴定结论。技术鉴定结论代表了鉴定人一家之言，对这一鉴定结论，当事人有权提出异议，进而申请重新鉴定。而《安全法》则取消了重新认定的规定，对交通事故认定不服只能申请复核，而不是重新认定。因此事故责任认定与技术鉴定根本不同。此外就，责任认定书不同于书证，一般情况下，书证所反映的都是案发前已存在或案件发生的客观过程，它所反映的只能是案件的客观事实，而不能掺入个人对案件事实的人为推理、判断，即使公文书证也概莫能外。交通事故认定书是客观事实与个人知识和经验的产物，带有个人的主观倾向性，不符合书证客观、中性的特征。基于以上观点，学者认为交通事故责任认定书应该被认为是一种新的证据种类。

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