对《公务员法》第五十四条的分析与思考

摘要：《中华人民共和国公务员法》是我国首部关于公务员人事管理的法律，尤其是其中的第五十四条法规从崭新的角度规定了公务员应该如何执行上级的决定和命令。文章以公共行政的行动理论作为理论基础，思考公务员在执行公务时应具备高度的健康的责任意识，体现权责一致的行政法律原则，以促进《公务员法》的有效实施。

关键词：公共行政的行动理论 基本内容 行政责任

中图分类号：D921.12

文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2011)03-086-03

一、引言

《中华人民共和周公务员法》(以下简称《公务员法》)于2005年4月27日通过，并于2006年1月1日开始正式实施。这是我国首部关于公务员人事管理的法律，该法律的制定和颁布更好地促进了机关干部人事管理的制度化、法制化、科学化，尤其是《公务员法》当中的第五十四条“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令时，应当依法承担相应的责任”。这条规定在立法过程当中以及在法律通过之后都受到了社会的广泛关注，其原因之一就是它从权责一致的角度明确了公务员在执行上级的决定或者命令时的权利和责任。体现了我国规范公务员行为的一大进步。而我们除了从实务层面去探究该条规定的现实意义之外，也不应该忽略该法律条文背后的理论层面。本文从公共行政的行动理论视角出发，尤其是以其中关于行政责任的内容作为理论基础来对《公务员法》当中的第五十四务规定所涉及的理论问题和实践问题进行探讨，以期全面准确地解读这一法律条文。

二、公共行政行动理论的基本内容

由于过去的公共行政比较注重专业技术的应用，尤其是在以经济和管理为主的今天，为了追求效率和立竿见影的实效，人们淡漠了社会生活和公共领域中较为崇高的道德理想以及价值信念。一些发达国家的传统典范的支持者有信心改进行政效率与整个品质，因为这些国家的公共行政界以及整个社会均执迷于科学。在研究行政的过程当中，他们相信科学方法能够提供有关组织运作方法的真理，其公式是可以寻找到的。由于受到政治行政二分法的影响，他们坚信在科学的协助下能够建构起管理的最佳办法。然而，二战之后在福利观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，政治行政二分法宣告破灭。在哈蒙教授以及相关学者的眼中，“人类良善社会生活的长久根基，并非在于工具技术的改进，而是在于人们日常行动中隐微的价值动机以及其所伴随的德行修养。因此，公共行政的理论建构与实务活动自不能忽略规范意涵的考量。”此时，哈蒙面对公共行政提出了四个问题：

1 公共行政学术有助于改善行政实务吗?理论与实务的差距能够结束吗?

2 公共行政作为学术事业应视其为一门学科或是一门专业的应用的领域呢?每一种有关的利益及其后果是什么?

3 由于政治行政二分法的破产，结果行政人员在作必要的政治或价值决定时就必须要有裁量权，行政学需要新的价值理论吗?没有清楚的目标与标准，行政人员负责任的行动意味着什么呢?

4 科学方法真有助于发展对于公共组织的正确理解吗?科学原理有助于改进行政实务吗?

为了解答以上所提出的问题，哈蒙的行动理论从行政人员最基本的经验出发，亦即在决策、反应，或者计划时所必要的面对面的境遇哈蒙鼓励人们去理解行政人员在这些境遇中所采取行动背后的意义，因此，他提出了一个概念架构来审视个人采取行动与风险时的价值、知识，与心理能力之间的关系，此架构也包括了个人与环境之间的互动。这些基本概念主要包括：

1 行动与行为的区别。行为是可观察、可测量的人的活动，完全排除对人的主观经验的分析，行动由个人的动机与意义所构成，这正是社会生活的本质。此外，行动是有意识及有意向的，它发生在由社会建构而来与他人分享的规范、规则、价值与期望的网络之中。

2 意向性和互为主体性。所谓意向性，强调人的主观意义，世界中的事物只有为人的意识所注意到，亦即被人赋予了某种意义，它才能成为研究对象。因而，意向性指的是人的意识对某个对象的注意，它体现了个人创造世界的过程。所谓互为主体性，强调的是社会的本质每个人对社会的认识均取决于人的主观意识，而社会存在即为你我的共识。你的意识为我的意识的前提；反之，我的意识即为你的意识的前提、你我皆为主体，社会即为你我共同意识的构造、因而，互为主体性将人性定为社会性的，它体现了社会如何在有意识状态下被创造和维系的过程、意向性使人的主动性成为可能，互为主体性则表明了人的社会性。

3 面对面的遭遇。面对面的遭遇系指两个个体面对面交往的情景。公共行政的基本分析单元可以表现为不同的层次，如个人、团体、组织等等组织理论认为，人既是自主的。又是社会性的。前者指的是人并非受环境的绝对支配，他有主动性，人与环境之间的关系是相互影响的。因而，人的行为可以经过人们赋予的主观意义来理解后者指的是人的行为受社会环境的制约。因而，哈蒙建议以“面对面的遭遇”作为公共行政分析的基本单元在“面时面的遭遇”中，人既是自主创造性的，又受到其它人的制约。“遭遇”中的个人，对自己来说是主体，对他人来说又是客体所谓现实，无非是遭遇中的个人之间互为主客体而达成的共识。因而，社会现实是主观的客观化，是人的意识的社会建构。

在提出行动理论的基本概念之后，哈蒙接着分析了其中的规范理论：

1 过程与实质的关系。实证范式遵循的是“手段―目的”的思考习惯，认为手段本身并无价值而只有工具价值，在目标实现后，其价值即会消失。行动理论则主张行动过程本身即有内在价值。因为，所谓实质性后果，根据互为主体性的观点，只不过是互为主体的同意过程所产生的客体化而已。在行动之前，目标是不存在的，它由互动过程产生的共识决定。因而，行动本身也是目的，而非结果。这种观点，也符合罗尔斯《正义论》中对于程序公平与结果公平之关系的分析。哈蒙指出，若将行动的目标与过程分开，将过程视为无价值，则将给组织成员造成一种异化的心理；同时，在行政目标的确定上，也易于为领导所垄断，形成管理者的偏见。

2 个人与集体的关系。根据自主性和社会性的强弱，哈蒙将个体的“自我”类型分为四种。其中，弱自主――弱社会型式的自我是行为科学中对人的基本假定。该类人没有主动或创造性，只会对外界的刺激作出被动的反应；

弱自主――强社会的自我系社会学对人的假定。此类人没有主体性，只会对社会习俗与价值进行反应；强自主――弱社会的自我通常为经济学的人性观，它强调人在自利动机的驱使下进行自主的创造性的活动：强自主一强社会的自我则为行动理论理想的自我类型。哈蒙通过“相互性”这个概念来时其进行说明，并将其作为公共行政的主导性价值。

3 相互性。所谓相互性，指的是在面对面的遭遇中，个人对其行动承担需要承担的个人责任的考虑要优先于法律责任的考虑。因为，人是自主的，又是社会的，其行动均由对他人的积极关怀而采取的，同时又接受他人的影响。人的相互性关系以爱为基础，以真诚为特征，在自由表达(主动)与自由反应(社会)中呈现出来、相互性强调人的道德主体性，意味着交往的双方会彼此关怀对方的特殊需求而做妥善的决定，这就是所谓的“分散的决策”。

4 共识性决策规则。哈蒙指出，公共行政决策的规则通常有四种，即层级、投票、市场和交易。除非在公共物品、决策具有外溢效应以及同质人口的情况下，他提倡的共识性决策规则，这也就是前面所说的“分散的决策”，因为这种共识性的达成，不仅在认识论上更加正确，在规范上更好(每个人均能同意或至少能忍受决策结果)，且能增进互为主体的体验和冲突的解决，并能引导出行动者有意义的后续行动。

5 个人责任。相互性的概念已经表明了公共行政人员之个人责任的态度，即行政个体为自己的行为承担责任。之所以如此，一则因为行政人员的自主性，要求他对行动的意义和后果能够准确的认知和主动处理；同时也由于社会性要求行政人员在面对面的遭遇中，能对他人有所承诺。同时，个人责任的概念也符合分散的决策。而集体责任(通常以法律和纪律来体现)由于主要为层级决策的保障，因而，在分散决策中，个人责任的考虑应当优先于集体责任的考虑。当然，这决不意味着集体责任全然无用，哈蒙指出，法规和纪律的存在，为责任的承担还是提供了一种“实际上的便利”的。

三、行动理论中关于责任方面的内容

在2000多年前，罗马诗人朱文诺曾经问过这样一个问题：谁要负责监督监督者(政府官员)?即如何能够保证政府官员成为真正的公共利益的捍卫者，而不至于损害国家和公民的权益，而在公共行政的经典文献中，对于什么是责任这个问题也一直存在着争议。行政学者费斯勒和凯特认为行政责任具有两个方面：其一是负责，表现为忠实地遵守法律，遵守上级的命令和经济与效率的标准；其二是道德的行为，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。公共伦理学家库伯则将行政责任分为主观责任和客观责任，前者意指忠诚、良心以及认同，后者是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任。公共管理学者斯塔林认为行政责任的内涵包括：(1)回应；(2)弹性；(3)胜任能力；(4)正当法律程序；(5)负责；(6)廉洁。”

哈蒙在关于行政责任这个问题上面提出了三个命题：

“命题13：行政责任的主要概念通常被用于规范性行政行为的评估上。而于传统(古典)公共行政的典范中，行政责任由课责、因果责任及道德责任等三大概念所混成。但是传统行政责任的界说。却遭到前述诸如：社会――行动的自我本质；共识与分散性决策的规范性选择；以及专凭理性――工具的术语(措词)来传达行动的判准等从行动典范面而来的批判。”

1 哈蒙对课责的典型理解是：上级凭借公共计划、法规等的组织手段向部属下达指示命令的层级概念。但是，运用层级节制的方式所决定的行政程序，通常和正常法规相比较不但更具有特殊性，而且寿命也很短；其次，人员在执行行政程序的过程中，破坏法律所受的惩罚比起其不作为或不当作为所受到的惩罚更为严厉。另外，课责也可以理解为在特定的社会环境中，人们所采取的可能影响他人行动或者影响他人的权利的行动，为了确保这些行动不是恣意专断的，并至少不会破坏受影响者的合法权利，所以人们的行动必须要获得他人的同意。

2 道德责任的意义则包含专业标准、伦理规范以及公共意见的尊重。即使道德责任常常被描述为心灵的审核，但是对于行政人员而言，只有通过教育及其他被行政人员学习与吸纳过的社会化手段，才能将原被视为外在因素的道德责任标准转化成为行政人员的价值取向。

3 因果责任这个概念由资源、知识、选择以及目的四项要素所组成，它们在不同的环境下，各有不同程度的表现。所谓“目的”者，是指能够预先知道其所欲完成的事项是什么，并在心目中预存这个目标；“选择”的意思是指为了达成某事项而进行的颇有裨益的合理的行动选择过程；“知识”则是指涉及各种行为意志过程的重要知识；“资源”则指能使任务完成的人、财、专技与设备。哈蒙认为，如果在一个特定的行动中，这些要素有一项或者甚至多项被遗忘时，一位有责任感的行为者应该对行动的后果负责；此外，将来尽可能地确保这四项要素都能够被提及，缺一不可、

“命题14：行动途径为负责任的行政行为提出一个替代的及规范性较佳的意义――即个人责任，此意义蕴含了对传统责任的批判。个人责任意指行动者(行为者)的行为必须有道德的准据，而非将自己应承负的责任推给别人或外在的制式标准上。虽然传统的责任意义是必要的，但其在受到行动途径各种要素支持而来的个人责任概念下，却置于一个规范的从属地位。因此，有效地处理个人及传统责任观念间的紧张，将是一项重要的组织任务。”

个人责任这个概念说明了以下两点内容：首先，个人责任这个词隐含了存在主义者的观点，即因为行为者的存在这个事实，不管我们行动的实际或者想象的限制如何，此人就是行动的源头；其次，由于我们客观存在的事实，行为人要为自己所作的选择负道德上的责任，除了不能把责任推到别人身上，也不能够推到任何像法律或者道德原则的外在标准上面。当然，这并不是说人们可以不按原则行动，只是要人们理解，其实原则是没有强制的力量的，原则是人们所选择或者建构的，而并不是强加给我们的。就个人而言，负责任的行动，即是人本身行动的源头，就道德感而言，这也是责任的定向。

“命题15：不负责任的行政行为是基于令人们去否定或全然不了解其行动之个人责任的认知过程。这些认知过程是由物化问题所造成的，亦即，以这种倾向去观察既存及合法的系统、制度、角色和其他社会事物之谓，但人们确实可用相互主观过程的自主性去创造、维持和改变之。”

哈蒙认为，负责任的行政行为不仅仅是遵守规章的问题。还应该包括行为人自身道德观念上的判断，行政人员应该以道德的概念化作为前提的负责行动，是指：首先，在情境中能领悟可能性或选择的一种自动自发的能力：其次，他们应该是那种能够通过对标准、规则的理解而被告知的那种方式；最后，情境的强制性并非由行政人员本身所能够决定的，如果行

动被认为是由规则或者情境的限制所决定时，以及问题的定义是被预先设定的，就会消除行政人员行动的个人责任感，并经常会出现恣意独断的现象。

四、理论联系实际一运用行动理论对公务员法第五十四条进行分析

《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日正式实施作为新中国成立以来第一部关于干部人事管理的综合性法律，《公务员法》的正式实施标志着我国公务员管理制度的日益完善，公务员法的制定实施促进了机关干部人事管理的科学化、制度化、民主化、更好地适应了建设公共行政以及社会主义市场经济发展的现实要求。与此前施行了十多年的《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面，都体现出许多新意，尤其是其中的第五十四条，其对公务员在执行上级决定或命令时的权利和责任给出了明确规定。这条规定无论是在立法过程中还是在法律通过之后，都引起了社会的广泛关注，其原因之一就是从权责一致角度明确了上下级之间的职权职责关系体现了我国规范公务员行为的一大进步。

《公务员法》第五十四条明确规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令时，应当依法承担相应的责任。分析该法律条文可以看出，它包含了三层基本含义：

1 下级执行上级的决定或者命令时，认为上级有错误的，可以向上级提出意见。

2 上级如果仍然坚持该决定或者命令，下级公务员必须执行，执行的后果只由上级承担责任，下级免责。

3 如果上级的决定或者命令明显违法，下级不得执行。如果下级执行该决定或者命令，必须承担相应的责任。

二战以来。决定适当的行政裁量权一直是行政责任长期争辩的中心议题，有关行政裁量的争辩议题主要有：(1)行政人员必须对层级和政治上的上司负责；(2)行政人员也需要为法规或者层级权威所未曾预期的特别问题或系统做有效处理，做自由裁量权的判断。责任与自由裁量之间的肾将是一种意义权衡的问题，其经常发生在政府的组织内部或者各个组织之间。

运用公共行政的行动理论来解析《公务员法》的第五十四条，首先应该看到“个人责任”这个概念说明行政行动必须是互动的，个人责任应该是共同的责任，因此，对个人责任维护的规范一，生论证，主要不在于支持行政人员行使较多的单向裁量权。事实上，单向裁量权的运用如果没有受其影响之当事人的同意和参与，或以决策规则加以限制的话，容易招致不受限制及恣意专断的风险危机。

其次，就责任方面而言，共识性决策从规范上而言是较好的，因为它提供了制度上的牵制(像维系课责的层级节制规则)来防止行政人员的恣意专断以及反复无常的行动。行动虽因层级节制的手段而制度化，但是在相互共同决策的情境下不致将大家所体认的个人责任化形成层级制度之个人责任的模式。

最后哈蒙提出，行政机关此时最重要的组织任务应该是：去限制层级结构使用的可能性，以增加决策可以被分散的程度，如此便可令采取的计划与所作的决定反映了互为主观的同意以及人际问的互动倾向，而非以来外在所强加的、非人情的正确性标准。然而，在实际生活中却不幸地充满了剥削、欺诈、宰制或不顾他人损失的偏狭自利的追求，因此不得不要求设置制度的安全阀。所以，关于创造课责的机制方面，必须建立共识的规则，这规则提供一个使所有参与决策者的偏好及权利，能被倾听、协商及说明解释的制度系统。因此，制定《公务员法》的五十四条，可以说就是设定了一个关于制度的安全阀。

而从现实意义中来讲，《公务员法》第五十四条具有以下几个比较重要的意义：

1 第五十四条有利于矫正“科层制”的制度偏差。公务员制度是以科层制为基础的。科层制的最大优势是能保持政令畅通，节约行政成本，但由于科层制组织内部等级森严，权力相对集中，容易产生命令或决策上的失误，这是科层制的制度偏差。第五十四条从法律层面保障公务员说“不”的权利，体现了对基层公务员及其工作的尊重，改变了公务员在政府决策中的被动地位，使得每一层级的公务员都参与到了政府决策的地位过程中来。第五十四条有利于增强下级公务员的主观能动性、责任感、使命感和创新精神，它强调的是一种决策执行过程中的信息反馈，是决策民主的一种体现，因为政府命令的决策者不可能全面熟悉或了解基层的情况，而真正熟悉或了解基层情况的公务员又未必有机会直接参与政府的决策过程。第五十日条使每一层级的公务员都可以针对命令或决策提出自己的意见，使得命令或决策更加科学、合理。第五十四条的关于下级公务员可以说“不”的规定就成了科层制公务员制度中决策民主的一种补救，它从某种程度上矫正了科层制的制度偏差。

2 第五十四条的颁布是建设法治政府的需要，也是建立和谐执法环境的需要。如果每个公务员都能够顶住压力对法律负责这无疑是对建设法治政府的巨大推动力。实践中摒弃下级无条件服从上级的传统理念，客观上弱化了权力的绝对性，强化了权力的相对性，减少了下级对上级权力的依附和盲目服从、绝对服从、“唯上级命是听”的现象，减少了“长官意志”，这种理念的确立将使机关系统更加开放，更加充满活力。能最大限度抑制作风和特权意识的生长，使法制政府的建设成为可能：

3 它能够完善对权力的监督机制。第五十四条赋予公务员有条件地说“不”的权利，这也是由公务员性质所决定的。它有利于进一步完善我国对权力的监督机制。公务员与普通民众的区别在于他担任公职、履行职责。罗尔斯认为担任公务员需要具备两大条件，其一，他必须认可和支持现行的法律制度安排；其二，他必须自愿地接受这一法律制度安排，并愿意利用这一制度为公众服务，并在服务中实现自己的人生价值。公务员的权力来源于国家的赋予，公务员行使权力的最终标准和依据只能是忠实于国家的利益。公务员服从上级的决定和命令是基于职务上的认同。这种认同的根本目的是为了实现公共目的。完成行政管理的任务如果上级的决定或者命令与实现公共目的背道而驰，公务员仍盲目地服从和执行，那么。实际上是以损害国家利益为代价来维护上级命令的权威性，这与公务员的法定职责相违背。五十四条赋予公务员说“不”的权利实际上是赋予公务员对违反宪法和法律的行为进行监督的职责。对每一个公务员来说，你手中拥有权力，但你也必须为此承担责任。赋予公务员说“不”的权利有利于公务员权责的统一，也促使公务员更好地监督上级权力是否被滥用。

4 有利于培养公务员建立高度的健康的责任意识。高度的责任意识，来自于对工作的高度责任精神，知道上级的决定或者命令有错误而不提出改正的意见，不论出于何种原因，

这都是对上级和对自己不负责任的行为，是另外一种失职。公务行为，从决定到执行再到结果，是一个完整的过程，执行者在其中起着连接前后两个环节的作用。一个有高度责任感的公务员，如果作用发挥得好，既可以堵住前一个环节的错误，也可以避免后一个环节出现不良后果。“绝对服从”、“与上级保持高度一致”的传统观念，在特殊情况下，如重大突发事件发生时是应当具备的。但在日常工作当中，因为有比较充分的考虑时间，公务员则完全可以拒绝执行错误的决定或者命令，但拒绝执行必须以提出自己的改正意见为前提，是有理由的拒绝。这也是向上级发出的一个信号，重新审视自己所作的决定或命令。

五、结语

虽然只有短短百余字，但《公务员法》第五十四条中却蕴含着丰富的法律思想与法律实践经验。它从一个角度明确了上下级之间的职权职责关系，既体现了机关首长负责制的原则，又为下级向上级提出意见和建议，避免由于上级的决定或者命令给工作造成损失提供了渠道，有助于公务行为严格依法进行和社会公共利益的实现，凸现出权利与义务相一致，权力与责任相平衡，权力应当受监督的法治思想，对于实现从依法行政向法治行政、从形式法治向实质法治的现代法治国家迈进有着重要意义，在很大程度上直接影响着中国公务员在权与法关系问题上的既有生态，是《公务员法》一个重要的法律制度创新。正是这种创新，表明了一个新的公务员权利和义务时代的来临。它意味着公务员依法执政、依法行政、依法参政、依法审判、依法进行法律监督进程又大大地向前迈进了一步，意味着依宪治国又深入一层，建设社会主义法治国家目标又前进了一步。

参考文献：

1中华人民共和国公务员法，中国法制出版社，2005

2迈克尔哈蒙著，吴琼恩译公共行政的行动理论，五南图书出版公司，1982

3张成福，党秀云公共管理学，中国人民大学出版社，2001

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5冯祥武执行命令还是执行法律――兼论(公务员法)第五十四条关于公务员有权说“不”的规定，行政与法,2007(2)

6黄梅兰对(公务员法>第五十四条的分析与思考甘肃行政学院学报，2006(2)