守护高原的血脉

中国西北的黄土高原是一个生长和承载着无数神奇的高原。黄土高原不仅有着世界上最厚的金黄色的沃土，还有着为数众多的河流。据不完全统计，在总面积达60多万平方公里的黄土高原上，纵横分布着27万多条大大小小的河流，其中除了我国第二大河流黄河之外，流域面积在1000平方公里以上的黄河的支流，就有40多条。正是有了这众多的河流，黄土高原才充满了活力与生机，它们无异于“黄土高原的血脉”。

高原的血脉是丰腴的，但并不是源源不绝、坚不可摧的，甚至还有一点脆弱。尤其是近十几年来，随着西部大开发，特别是人们急于脱贫致富的心理膨胀，对地下及地表的矿产资源进行了无序的甚至近乎于疯狂的开采，而对于水资源，更是陷入了一边是需求量急速上升，一边是浪费和污染加剧的怪圈之中。在黄土高原上流淌了百万年的“血脉”，一时间竟面临着岌岌可危的境地。

在高原血脉需要守护、畅通、清洁和延续的关口，黄河上中游管理局挺身而出。

成立于1980年的黄河上中游管理局，按照国家授权，负责黄河流域省（区）近70万平方公里的水土保持综合治理、预防监督、管理和黄河上中游4200公里（现为3616公里）黄河干流及2400公里主要支流的水行政执法、河道建设项目日常监管、水事纠纷协助调处、取水许可日常监管等方面的水行政管理与执法工作。

而承担这么一个艰巨任务的竟然是一个目前仅仅拥有28人的黄河上中游水政监察队伍。其中包括黄河上中游管理局直属晋陕蒙接壤地区水政监察支队和天水、西峰、绥德3个水政监察大队的18人，黄河上中游管理局水政水资源处10人。

对黄河上中游水政监察队伍近年来的工作，现任黄河上中游管理局副局长王银山用了8个字进行概括：“立法、普法、维法、执法”。

他们先后制定了《黄河上中游河道管理巡查报告制度》、《黄河上中游流域水行政执法检查办案制度》、《黄河上中游河道水行政管理工作责任与考核办法》、《黄河上中游流域取水许可监督管理实施办法（试行）》等规章制度，从制度上尽可能理顺流域与区域管理相结合这一具有创新型管理体制的关系，进一步推进了水行政管理工作的制度化、规范化水平。近年来，黄河上中游管理局先后荣获水利部“四五”普法先进集体、黄委“五五”普法先进集体等荣誉。

执法是黄河上中游管理局水政水资源工作的重点，也是黄河上中游水政水资源工作中的亮点。

近年来，随着经济的快速发展和人们用水需求量的猛增，黄河上中游流域出现了诸如水资源短缺、水环境恶化、省际水事纠纷、违法水事案件频发等许多问题。而且这些问题涉及省份多、水事关系复杂，河道管理上还存在着干流河道管理有待规范，重点支流河道管理相对滞后；源头控制薄弱，造成违规建设项目较多；河道建设项目防洪评价论证及审查过程缓慢，个别省（区）存在越权审批现象；水事活动频繁，省际水事纠纷矛盾突出；执法手段单一，执法措施和力度不到位以及基层执法单位缺乏正常工作经费拨付渠道，执法装备不完善等一系列问题。履职管理可谓难题重重！

而针对这些问题和挑战，黄河上中游管理局通过加强河道巡查和加大对重点河段监管力度，规范河道建设项目管理，有效预防和处理水事纠纷，取得了令人惊异的成就。据统计，自1992年黄河上中游管理局行使水行政管理职能以来，在黄委的领导和支持下，共受理、审查河道建设项目100余项，颁发施工许可证60多套，均按审查批复意见得以顺利实施。2008年联合有关省区组织开展并完成了重点省际边界河段违规建设项目调查和现场查处工作，并配合黄委圆满调处了甘陕界泾河长庆桥省际水事纠纷；2009年配合黄委开展了黄河干流晋蒙河曲准格尔河段、陕甘界渭河干流凤阁岭河段省际水事纠纷的调处工作，妥善解决了有关省区间水事矛盾，及时预防和控制了矛盾的发展和激化，对黄河沿岸经济发展和社会稳定起到了积极作用。

面对重要而棘手的水资源统一管理工作，近年来，黄河上中游管理局以贯彻落实取水许可制度为重点，完成了黄河上中游取水许可登记、发证工作，实现了各取水口由无序管理向有序管理的突破。先后组织开展了黄河上中游水电站执法摸底排查及渭河流域等重点支流用水情况调研，督促黄河上中游干流16座水电站办理了取水许可证，启动了黄河上中游水电站的日常监督管理。完成了渭河流域4个农业取水口取水许可证的填报及发放工作。目前，由黄河上中游管理局实施监督管理的取水口已有105个，涉及黄委审批发证的66套取水许可证、54家持证单位，许可取水总量4200多亿立方米，退水总量4000多亿立方米，耗水总量110多亿立方米。黄河上中游管理局配合黄委开展取水许可和入河排污口现场执法检查，完成了黄河干、支流年度水量调度督察及对有关省区水权转让实施监管调研工作，逐步建立起了按总量控制、省区平衡只减不增和与沿黄省区联合年审的取水动态监管机制，初步实现了流域水资源的统一规范管理。

而在这些亮点和业绩背后，却有着这批守护者说不尽、倒不出的尴尬。尴尬从何而来？

原因就是受执法权限限制，执法强制力有限，监管效力有限。主要表现在两个方面：

一是局直属4个水政监察支队都是事业单位，由于种种客观原因未取得执法主体资格，发现问题后只能上报，不能对违章行为采取强制措施，对违法对象没有足够的约束力，使得执法力度很有限。二是地方水行政执法部门有顾虑，由于流域内的建设项目多为国家或地方的重点项目，地方政府对这些项目高度支持，并且要求相关部门也要给予大力支持。因此，当对违规工程依法查处时，地方各级水利部门普遍有畏难情绪，导致该停工的施工单位停不下来，该整改的建设单位不积极去落实，使执法查处工作大打折扣。此外，由于执法工作线长面广，环境复杂，难度大，执法工作受到影响，执法无法到位，执法效果大打折扣。

西峰水土保持治理监督局水政科副科长、西峰水政监察支队副支队长慕鹏对此有深刻的体会。

2009年冬天，西长凤高速公路泾河特大桥趁枯河之际，未经河道管理部门许可便擅自开工建设。2010年汛前，西峰水政监察支队在对泾河进行河道巡查时，发现桥墩已浇筑到设计的三分之二左右，慕鹏立即与建设单位甘肃省高等级公路建设开发有限公司项目办进行了沟通，开始对方还比较客气，还能坐下来与慕鹏等人面谈。可是当了解了西峰水政监察支队的来意后，态度当即就冷淡了。慕鹏等人依据《中华人民共和国水法》第三十八条、第二十七条和《中华人民共和国河道管理条例》第十一条之规定，于2010年4月29日向该工程工地下发了现场处理通知书，要求限期办理施工许可手续。之后慕鹏打电话，该项目办便再也不接。慕鹏等人硬着头皮又来到该工程工地，却见不到建设单位的人了，就连施工单位也以工地安全为由不让慕鹏等人在现场查看，并且对水政监察队员们视若不见，照常施工。

屡屡受到如此冷遇，水政监察队员们却束手无策。“我们能做的，只能是监督检查，不能直接处罚，唯一能显示一点执法权力的就是下达一张现场处理通知书，但也经常不被人家当回事。”慕鹏感叹道。

天水水土保持治理监督局管辖的渭河上，自2008年3月开始兴建天定高速公路10座跨河大桥，天水水政监察支队曾多次前往督促建设单位办理河道建设项目许可手续，可是建设单位甘肃省交通厅拒不办理，天水水政监察支队眼睁睁地瞧着这些大桥建成通车了，对一直没有办理许可手续的建设单位却无可奈何。

在如此的尴尬中，黄河上中游管理局的水政水资源工作者们，依然不辱使命，负重前行。

在黄河流域省（区）近70万平方公里的范围和黄河上中游3616公里黄河干流及2400公里主要支流这么广袤的地区上，他们始终担当着救火队员的角色，哪里有违章案情、哪里有水事纠纷、哪里有突发性事件，无论距离有多远，道路多难走，时间有多紧迫，他们都要“打起背包就出发”，有时紧张得甚至连背包都来不及打就要上路，要尽快赶到出事地点，开展执法行动。

绥德水政监察支队几个人每一年要巡查15次左右，跑上6万公里的路程。用绥德水土保持治理监督局水政水资源科科长、绥德水政监察支队副支队长张金慧的话说，“每年都要绕地球跑一圈儿多！”一年中，他们大致10个月在巡查途中。管辖河道最长的，要数天水水政监察支队，他们管辖的黄河干流河道长达2481公里，支流湟水和渭河1595公里，总长度超过了4000公里，涉及青海、四川、甘肃、宁夏4个省区，这些地方他们每年至少也得跑个七八趟。

黄河上中游管理局水政水资源处处长、黄委直属上中游水政监察总队副总队长张孝亲，负责水政水资源处工作已经13年。13年间，他在黄河上中游流域的山山水水间跑了多少个来回，亲自主持和参加了多少次对违法违章事件的处理，吃过多少苦，遭过多少罪，受到过多少白眼，遇到过多少危险？他自己根本记不清了。“我只能说，这些问题每年都会遇上几回。”张孝亲淡淡地对记者说道。

他们的执著和忠诚则告诉我们，黄土高原的血脉紧紧与黄河上中游水政水资源人的赤胆忠心相连！