新政治经济学视角下的政府行为分析及启示

本文利用新政治经济学发展起来的有关政治市场理论来分析政府的政治行为。通过剖析西方国家政治市场运行的逻辑以及透视其政治运行中的政府失灵，进一步分析了新政治经济学是如何从理论上建立有关政府运行及治理框架的，从而为我国经济转型条件下如何提高政府运行效率及对政府失灵如何进行治理提供了借鉴意义。

一、政治是一种复杂的交易

历史上的瑞典学派曾盛极一时，但在经济史中的地位却远不及奥地利经济学派。不过，作为瑞典学派的主要代表人物，古努特・维克塞尔却因提出过“维克塞尔累积效应”而闻。名于世。更重要的是，他的另一思想也在当代为公共选择学派所发扬光大，那就是，政治是一种复杂的交易。

维克塞尔的杰出贡献是将利益原则的实现诉诸于民主决策过程。他假定议会中的政治代表完全忠实地反映选民的意愿和利益，由这些选民的忠实人决定的税收必定会基于选民的利益作出判断和选择，从而实现税收代表的个人边际效应的损失和国家公共服务给个人带来的边际效应增加应有的对等原则。事实上，公共产品消费的非排他性也需要共同体成员和人之间的协调和利益均衡，整个协调过程集中反映在政治代表的投票过程中，选票执行着类似于市场交换中表达个人估价的货币功能，选举人相当于“市场主体”，这样，一个政治的模拟市场就出现了。

在政治市场上，买卖双方都遵循着与经济市场上消费者和生产者所遵循的最大化原则一样的原则。政治市场的消费者是指广大的选民或纳税公民，而政治市场的生产者则是众多的政客、官员等从事政治活动和政治交易的官僚即“政治人”。广大选民出于协调集体利益的目的而产生了集体选择的需求，并通过纳税来购买和消费这种需求品。

公共选择理论特别强调政治过程的这种互惠性质。在布坎南的政治学模型中，他始终坚持认为个人是惟一的哲学存在，政治必然是一种以集体决策的形式实现个体目标的手段。同时，政治是个体间为维护和促进各自利益而自愿签约的过程，因而国家和政府是作为一种社会契约的产物而出现的。

二、政治市场的逻辑与政府失灵透视

政治市场是由政治家、官吏和选民构成的，他们之间的交易是一个复杂的博弈过程，在这个博弈中，维克塞尔所描述的利益对等原则大多数时候并不能理想地实现，因为政治家、官吏和选民之间的目标利益函数往往并不一致。政治市场的逻辑是政治家、官吏和选民各自遵照自己的私利而演绎的。

(一)政治家与赤字政策

政治家追求什么?公共选择理论家们的回答是：政治家也是理性人，他从事政治活动的目的是追求自身利益最大化。1957年唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的经济理论》一书中提出这样的假说：“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样，……”唐斯认为，政治家的目标是为了获得政治支持最大化，具体体现为获得选票最大化。政治家和执政党所追求的只是能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。

正如布坎南对政治家行为的实证分析所揭示的那样，政治家具有一种偏离公民利益实现自身效用最大化的自然倾向，而现有的决策规则和体制结构又存在容许政治家追求自身利益的现实空间。布坎南在《赤字中的民主：凯恩斯勋爵的政治遗产》中批评了凯恩斯有关政府是由一群开明的精英组成的政治前提，认为凯恩斯彻底低估了民主政体中集体决策的复杂性，并指出美国的政治决策由当选的政治家做出，他们仅对投票者和幕后官吏的要求做出反应，以获得连任所需的选民支持。

(二)官吏、政治家与机构膨胀

尼斯坎南(Niskanen)在他的《官员与代议制政府》(1971年)和《官员与政治家》(1975)中分别提出官员预算最大化模型和官员效用最大化模型。尼斯坎南认为，官员与老百姓一样，也是效用最大化者。官员的效用函数包括下列变量：他获得的薪金、他所在的机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位。这些变量的大小又直接和预算拨款规模正相关。

在政治市场上，官员与政治家之间的关系是一种双边垄断关系：官员只把他们的服务“卖给”政治家，政治家从官员那里“购买”服务，即官员垄断了公共部门的服务供给，政治家垄断了公共部门的服务需求。这样，政治家和官员在扩大政府预算规模上就不谋而合：一方面，政治家对拨出使公共物品产量最大化的预算感兴趣，因为满足了选民对公共物品的需要将有助于保证他再次当选；另一方面，官员希望最大化他的预算规模，因为这为他提供了获得效应最大化的资源。这种由各自最大化动机出发的“一拍即合”导致了政府规模的不断膨胀。

(三)政府管制下的分利集团、垄断与寻租

1965年M，奥尔森(Mancur Olson)提出了利益集团的理性选择理论，如果许多选民是理性无知的，政客们就可以选择性地制定一些政策，使少数组织良好的群体受益，而让公众支付总的成本。奥尔森指出，一旦某些利益集团能比其他利益集团更有效地克服免费搭便车问题，他们就会对政治市场产生特别的影响。1967年，G，塔洛克对转移成本问题进行了分析，发现政府管制下的垄断诱发了政客的寻租行为。1971年，塔洛克再次把注意力集中在转移成本上，他发现，政府转移支付项目鼓励寻租者使自己成为需要转移支付的可怜人。塔洛克(1971年)强调指出，利用政府机器，带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源，从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止转移。

塔洛克(1994年)认为，在公共选择研究纲领中，政治家被看成是政治市场中提供财富转移的经纪人。能够有效组织的特殊利益集团“需要”这种转移；更多不能够有效组织的一般利益集团，包括广大的选民，虽有时经历了徒劳的斗争，还是将“供给”这种转移。政治家们经多方权衡预期财富和预期选票后，实现政治市场的均衡，此时，他们的边际收益等于边际成本，个人效用达到最大(罗利，沙格哈特和托利森，1987年)。塔洛克对寻租的分析准确描述了政治市场运行中潜在的无效率，基本否定了政治市场有效性的假设。

三、限制政府行为的若干理论政策分析

鉴于政治市场的理性经济人的逻辑必然导致的政治市场的失灵，新政治经济学从理论上提出了下列一些抑制性措施：

(一)对政府权力的立宪限制

布坎南指出，按照个人主义一契约主义观点建立起来的国家，其经济职能的合理性边界必然要被限定在促进每一个社会成员的利益范围内。布坎南并不试图去具体论证和确定哪些活动应属于公共决策的范围，哪些活动应属于私人决策的范围，而是将注意力集中在决定政治决策过程的规则和程序上：

1、征税的权力限制。针对当今美国税制存在的权力约束

松弛的事实，布坎南提出两点关于税制的立宪改革的建议：一是倡导联合预算原则，要求联邦政府的收入和支出实行连结，即每一项支出决策必须同时确定相应的税收来源。二是对税收和支出施加数量限定，比如将联邦支出的增长率直接与国民收入增长率挂钩，并复归平衡准则。

2、对现行货币供应制度的立宪改革。为了克服滥发货币，布坎南认为，货币当局应该大致上按照最近30年内国民产品的平均增长率来决定货币基础的增长率，它一方面可以为公众提供稳定的价格预期，另一方面也可限制政治家在货币方面的随意处置权。

3、对简单多数制的修正。按照布坎南的观点，在可以接受的决策成本范围内，决策规则越接近一致赞同准则，一种获准的方案覆盖的受益者愈多，政治家被引向满足更多选民利益的压力也就愈大。

(二)在公共部门引入竞争机制

布坎南认为，尽管某些私人机构也提供某种公共服务，但是，由官僚机构提供公共品与由私人企业提供商品与劳务之间存在着以下三大差别：一是不存在竞争，二是没有利润目标，三是缺乏标价。

公共选择学派认为，官僚们所追求的是高薪、特权、权力、恩惠等等，而这些都是与财政预算的规模正相关的。由于中间投票人的意愿在实际生活中是能准确地显示出来的，因此，官僚们总会扩大预算规模，造成公共品的生产过剩。鉴于官僚机构在公共产品生产上的低效率和提供上的过度扩张，因此必须在政府部门引入竞争机制并且使政府部门的预算与税收能力相挂钩。

(三)消除竞争领域的管制和行政垄断

政府的价格管制和垄断行为导致了资源配置的扭曲，更为糟糕的是，管制实际上是无效的。根据张五常(1971)的分析，管制产生的影子价格导致了普遍的寻租行为并引起租值耗散。管制价格为有组织的利益集团提供了寻租的机会，也为官员抽租护租提供了机会。

行政垄断是指政府或被授予行政管理权的各部门及组织滥用行政权力，限制或排除企业竞争的违法行为，是基于行政权力形成的垄断，是行政权力对行业的过度干预和保护。针对上述问题，新政治经济学派的经济学家认为，规范政府行为是治根之本，必须从法律上明确政府的经济职能边界，通过清晰地界定政府微观规制的范围，就可以消除政府对企业的不必要的管制和行政垄断行为。

四、结语

新政治经济学虽然是以西方国家尤其是美国为背景来分析政府的政治行为，但是对像中国这样的发展中国家同样具有借鉴意义。首先，一个人不可能脱离他的个人利益而存在，这样的认识可以让我们防止把人神话；其次，政府人员其实和普通人一样有同样的行为动机，我们应把这个认识作为我们立法、执法和监督的出发点，在制定法律法规时应当把所有的人都设想成是一个经济人。再次，我们向来认为政府是代表人民利益的，是人民的政府。那么，现在我们要问，谁代表政府?代表政府的这些人是如何把握人民的愿望、偏好和利益的?有什么制度和法律措施保证他们按人民的愿望、意志和利益办事?如何来约束他们的行为，使他们的行为和所作出的决策尽可能接近公共利益?最后，我们应该怎样使自己的国家避免陷入一个寻租社会，查尔斯・K.罗莱说：“不发达国家给人印象深刻的并不在于存在种种寻租、抽租和护租手段，这在所有国家，不论是穷国或富国，民主国家或独裁国家都存在，而在于手段运用的广度和深度。”这是我们特别值得警惕的。

(作者系广东技术师范学院讲师、华南师范大学政治经济学博士)