规制:监管垄断企业的利器

如何有效地监管垄断企业，鼓励大企业在提高生产效率、积极创新的同时，不危害市场竞争和顾客利益，是各国政府共同遇到的难题，也引起了广大专家学者的关注。法国经济学家让・梯若尔正是凭借对市场力量、监管和垄断的分析，夺得了今年的诺贝尔经济学奖。他对“如何理解和监管只有少数大型企业的行业”这个棘手的问题给出的答案，对我国厘清政府监管边界，破除垄断，促进市场竞争同样具有重要的借鉴意义。

垄断是导致市场失灵的重要原因

经济学理论和经济发展实践告诉我们，市场竞争是合理配置资源、确保经济活力与增长的最有效途径。但由于存在垄断、外部性、信息不对称，以及公共物品领域，资源配置无法达到最优状态，即出现市场失灵。

拿垄断来说，虽然垄断能够获得规模经济，给垄断企业带来垄断利润，但也会导致资源配置缺乏效率和不公性，损害消费者的利益和社会福利。垄断企业为了获得并维持垄断地位，还常常进行诸如向政府官员行贿等“寻租”活动，依靠其市场支配地位进行违背正常市场交易秩序的经济活动，以及采取不正当的手段排除、限制竞争。

经济学研究也表明，自由竞争导致资本集中和生产规模扩大，产生规模经济和市场垄断，而垄断发展到一定程度又会妨碍竞争，扼杀企业活力，造成资源的不合理配置。这种两难困境被称为“马歇尔冲突”。为了克服“马歇尔冲突”，美国经济学家克拉克提出了有效竞争理论，试图兼顾规模经济和市场竞争活力，实现适度规模和适度竞争的有机结合。但他只是在理论上为解决“马歇尔冲突”提供了一条可行的途径，并没有为实践中如何将规模经济和市场竞争活力有效地协调起来，形成一种有利于长期均衡的竞争格局，提供具有操作性的政策建议。

垄断可以分为经济垄断和行政垄断。前者指经济主体在市场竞争过程中形成的较强控制力或可以采取的排他。经济垄断包括由资源稀缺和规模经济效益、范围经济效益等形成的自然垄断，经济主体对技术专利的排他性占有和使用形成的技术垄断，少数市场主体通过合谋或兼并控制行为形成的市场垄断，以及由产品差别形成的垄断。行政性垄断是与行政控制相联系的排他，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。不管是何种垄断，都会造成市场竞争的不完全性，构成市场失灵的重要原因。

监管垄断企业最有效的制度安排

在市场经济条件下，为了实现有效竞争，制约垄断的负面行为，弥补市场失灵，需要依靠政府的力量对微观经济主体进行干预。即通过立法（反垄断法）和直接规制对垄断行为进行规范与制约。

从具体实施情况看，反垄断法的制定与运用虽然对限制垄断行为，克服垄断带来的危害，维护有效竞争发挥了重要作用，但难以达到理想的效果，未能阻止垄断组织的膨胀和各种形式的企业勾结、联合行为。原因在于，第一，反垄断法只是反对垄断行为及其趋势，如不平等的竞争、价格垄断、欺行霸市等，并不反对垄断企业和垄断的客观存在。中小企业出现垄断行为同样要受到反垄断法的约束。而支持企业“做大做强”则是提高国家经济实力和竞争力的重要途径。第二，反垄断法存在内容空乏、条文笼统、词意含糊、易被人随心所欲地加以解释等弊病，加上行政机构的保护，使得许多垄断企业得以逃避制约。第三，反垄断法的实施与否常常取决于政府的需要和国家利益。例如，美国为对抗欧洲空中客车的竞争，容忍了波音公司与麦道公司的合并。我国为增强高铁“走出去”的合力，最近也宣布让分开15年后的中国北车和中国南车合并，以打造全球轨道交通装备制造的“巨无霸”。

与反垄断法相比，规制是规范、制约垄断行为更为有效的制度安排。规制即政府（规制部门）依法对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行监督与管理，又被称为“监管”或“管制”。由于规制机构拥有比反垄断部门和一般法院更专业的知识，拥有法律授权的直接裁决权，因而处理问题更及时，能节约更多的执法成本。与宏观调控依靠财政、货币等政策工具对企业行为施加间接影响，达到对经济总量控制不同，规制借助有关法律法规直接作用于微观主体，因而能更有效地规范、约束和限制企业行为，实现资源的有效配置。尤其是在现代市场经济确立后，政府对经济的干预得到普遍认可，需要扩大政府干预的广度和深度。这使得规制成为市场经济系统的内生变量，具有更大的发展潜力和发展空间。

在改革中完善对垄断企业的规制

无论是发达国家还是发展中国家，对特定产业的规制由来已久。早在1887年，美国联邦议会就设立了第一家规制机构――美国州际商业委员会，以控制铁路货运费率和旅客车费，后来还对长途电话收费进行限价。到上世纪60年代，美国通过采取发放营业证书或许可证制度、费率审批制度，使规制机构几乎控制了运输、通讯、能源销售、电话部门的费率，为电力和天然气部门规定了价格和销售条件，还对银行、烟酒类商品销售店，甚至干洗店提供服务的权力也进行了规制。在此基础上，美国经济学家乔治・斯蒂格勒于20世纪70年代以后创立了规制经济学，为政府规制提供了理论依据。

然而，传统规制理论及其政策主张存在固有的缺陷，影响了规制的实施效果。例如，传统规制理论忽略了规制中存在的信息不对称问题，因而无法提供正当的激励。政府规制导致机构膨胀、官僚腐败、费用支出高昂、自然垄断行业或公用事业单位运营效率低下等问题，由此在20世纪70年代以后引发了美国、英国、日本等发达市场经济国家对通讯、运输、金融和能源等垄断行业实行放松管制、改革政府规制的运动，也促使人们对传统规制理论和规制方式进行反思，探索更合理的规制理论和更科学有效的规制方法。

可喜的是，梯若尔和让・雅克・拉丰在批判传统规制理论的基础上创立了新规制经济学。他们将博弈论、信息经济学中的机制设计理论与激励理论的基本思想和方法应用于垄断行业的规制研究，成功地解决了不对称信息下的规制问题。这些研究成果对于政府如何处理企业合并或联合，以及如何监管垄断企业，不仅提供了一整套工具，还提供了一份使用手册，说明在哪些市场中使用哪些工具。

从国外实践看，解决“规制失灵”或“政府失灵”的基本思路有两条。一是放松规制，取消部分或全部规制条款，引进竞争机制。二是把激励机制引入规制，通过对规制进行改革，来解决政府规制中的越位问题，充实现行规制中不完善的地方。

我国目前正处于向市场经济转轨的过程中，既存在大量的行政性垄断，也存在自然资源、公用事业等基础产业的国有企业垄断，还出现了诸如BAT（百度、阿里、腾讯）等自然垄断的倾向，需要应对美欧跨国企业的垄断。这使得政府规制改革面临的任务比西方市场经济国家要艰巨而又复杂得多。

中国政府规制改革除了要尽快完善相关规制机构和法律法规体系外，关键在于培育产权多元化的竞争市场。为此首先要在垄断行业深化产权制度改革，完善国有企业的法人治理结构和合理的委托关系，积极引进民营资本，形成混合所有制经营主体的竞争格局，以引进并强化竞争机制，形成有效竞争。其次，要依据不同垄断行业的具体情况采取相应的规制方法，而不是像传统规制那样，对所有垄断行业采取相同的监管原则和政策，忽略规制中存在的信息不对称而使其无法提供正当的激励。此外，还要加强和完善听证会制度和其他有利于增加规制透明度，减少信息不对称性带来的问题。

（作者系同济大学经济与管理学院副教授，硕士研究生导师）